Valentina Stella a colloquio con Cristiano Cupelli sul disegno di legge di riforma della responsabilità penale in ambito sanitario appena approvato dal Consiglio dei Ministri.
Il Consiglio dei Ministri di giovedì 4 settembre ha approvato, su proposta del Ministro della salute, un disegno di legge recante “Delega al governo in materia di professioni sanitarie e disposizioni relative alla responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie”. Nel complesso, il testo mira a un’ampia rimodulazione dell’attuale sistema delle professioni sanitarie, sia dal punto di vista formativo che da quello ordinistico; l’obiettivo è rafforzare l’attrattività del Servizio sanitario nazionale e garantire più elevati standard di qualità e sicurezza delle cure. In questa prospettiva, è stata inserita anche una modifica della responsabilità degli operatori sanitari; si tratta di una proposta che si iscrive in un percorso di riforma avviato da tempo e che rappresenta, come ha sottolineato più volte, tra gli altri, il Presidente della Federazione nazionale dei medici, un passaggio atteso, reso ancor più impellente dall’approssimarsi della scadenza delle disposizioni temporanee previste nel decreto milleproroghe (dicembre 2025).
Parliamo degli effetti e delle potenzialità virtuose di questa proposta di riforma con il prof. Cristiano Cupelli, ordinario di diritto penale presso l’Università di Roma Tor Vergata, esperto del tema e autore di molte pubblicazioni sull’argomento.
Partiamo dal testo: qual è il contenuto della riforma sul piano della responsabilità penale degli operatori sanitari?
“L’art. 7 del disegno di legge appena approvato, inserito nel Capo II “Disposizioni in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie”, interviene sulla disciplina prevista nel codice penale in una duplice, sinergica prospettiva: da un lato, modificando l’art. 590 sexies – inserito dalla legge Gelli-Bianco nel 2017 e relativo alla responsabilità per colpa per i fatti di omicidio e lesioni personali colpose (artt. 589 e 590 c.p.) commessi nell’esercizio di attività sanitaria –, limitando la punibilità rispetto a tali ipotesi ai soli casi di colpa grave, purché siano state rispettate dal sanitario le linee guida come definite e pubblicate ai sensi di legge o le buone pratiche clinico assistenziali, sempre che le predette raccomandazioni o buone pratiche risultino adeguate alle specificità del caso concreto; dall’altro lato, inserendo nel codice penale un nuovo articolo (590-septies: “Colpa nell’attività sanitaria”), che individua specifici parametri sulla base dei quale il giudice procede all’accertamento della colpa e del suo grado (es. la scarsità delle risorse umane e materiali disponibili, le eventuali carenze organizzative, la complessità della patologia del paziente, la mancanza, limitatezza o contraddittorietà delle conoscenze scientifiche sulla patologia o sulla terapia, la presenza di situazioni di urgenza o emergenza, ecc.).
Quali sono i limiti dell’odierna disciplina della colpa medica che hanno spinto a un nuovo intervento?
“Sono molti e ampiamente noti i profili problematici dell’attuale statuto della responsabilità penale, nonostante il notevole «fermento normativo» cui abbiamo assistito negli ultimi anni, all’esito di una lunga fase di aera e propria «delega giurisprudenziale»: dalla legge Balduzzi del 2012 alla legge Gelli-Bianco del 2017, al decreto covid del 2021 e al milleproroghe del 2024 (prorogato a inizio 2025 sino alla fine dell’anno); senza considerare l’impatto della legge n. 219 del 2017 sulla non punibilità, in determinate ipotesi, del personale sanitario (art. 1, co. 6). Si tratta di un fermento che, evidentemente, è sintomatico di instabilità e insoddisfazione. I limiti principali sono tuttavia ascrivibili in particolare all’equivoco e inadeguato tenore letterale dell’art. 590-sexies c.p. (involuto e poco intelligibile) e potenziati dal successivo intervento, in senso ulteriormente restrittivo, delle Sezioni unite penali della Cassazione nella sentenza Mariotti del febbraio 2018. Il sostanziale fallimento dell’art. 590-sexies è peraltro attestato, in maniera inequivocabile, dalla sua sostanziale irrilevanza statistica, peraltro inevitabile a fronte del margine di non punibilità eccessivamente angusto (non punibilità solo per imperizia lieve nella fase esecutiva e nel rispetto di linee guida certificate). Proprio questi limiti, come è ben noto, hanno mosso il legislatore a introdurre dapprima, nella fase più acuta dell’emergenza covid, una normativa ad hoc per attenuarne le ricadute nei confronti degli operatori coinvolti nel contrasto alla pandemia (art. art. 3-bis, introdotto nella fase di conversione del d.l. n. 44 del 2021) e quindi, cessata la fase critica, nel corpo della l. 23 febbraio 2024, n. 18 (di conversione del d.l. 30 dicembre 2023, n. 215, cd “decreto milleproroghe”), su input del Ministero della Salute, una nuova norma temporanea, che ha avuto (e continua ad avere) l’indubbio merito di temperare i gravosi limiti dell’art. 590-sexies c.p. Semplificando,l’assetto odierno vede la convivenza tra l’art. 590-sexies c.p. e l’art. 4 commi 8-septies e 8-octies, legge n. 18 del 2024 (c.d. decreto milleproroghe), la cui vigenza è stata ulteriormente prorogata al 31 dicembre 2025”.
La nuova versione dell’art. 590-sexies rappresenta un passo avanti per la tranquillità degli operatori sanitari?
“Indubbiamente sì, poiché da una parte insiste nella strada di un modello di responsabilità professionale circoscritta, in caso di rispetto di prassi virtuose, solo a condotte connotate da colpa grave; dall’altra, supera l’equivoco del riferimento alla sola imperizia come tipologia di colpa non punibile (basta su una artificiosa e ormai anacronistica distinzione tra matrici colpose). Ma non è tutto: dà rilevanza esplicita a una serie di fattori e di condizioni soggettive che accompagnano la quotidiana attività degli operatori sanitari e che inevitabilmente ne finiscono per condizionare la prestazione e la pretesa di conformità alle migliori regole cautelare. Ebbene, con la riforma il giudice sarà tenuto a prenderle in considerazione ai fini dell’accertamento della colpa e del suo grado, motivandone l’eventuale irrilevanza. Insomma, si è al cospetto di un passo avanti, che in qualche misura recupera tanto l’esperienza virtuosa della legge Balduzzi, integrandola e migliorandola, quanto talune positive acquisizioni giurisprudenziali (contenute principalmente nella sentenza Cantore del 2013 e solo in part nella sentenza Mariotti del 2018), integrandole con la proficua esperienza delle norme temporanee della fase pandemica e del vigente decreto milleproroghe”.
Può dunque ritenersi che nel caso in cui il Parlamento approvi il disegno di legge i medici potranno lavorare più serenamente?
“Se, come è auspicabile, il Parlamento darò il via libera alla riforma (magari con qualche limatura), si offrirà un importante contributo per rasserenare il clima in cui i medici quotidianamente sono chiamati a operare; un clima che oggi appare tutt’altro che semplice e pacifico, visto che – come da più parti denunciato – le difficoltà tecniche dell’attività sanitaria sono ulteriormente complicate dai disagi organizzativi e dalla conflittualità ingenerata dalla costante tendenza alla ricerca di un capro espiatorio per tutto ciò che non va come i pazienti o i loro familiari si aspettano che vada. Ebbene, una norma che in qualche misura circoscriva alle sole ipotesi più gravi la responsabilità colposa in ambito sanitario (senza alcuna depenalizzazione, ovviamente) può contribuire a restituire serenità al personale medico e dunque a consentire di lavorare meglio”.
Quali sono le accuse dalle quali i medici devono oggi difendersi maggiormente?
“Le principali imputazioni avanzate nei confronti dei medici riguardano le fattispecie di omicidio colposo e lesioni colpose (non a caso espressamente richiamate all’art. 590-sexies c.p.); a queste ipotesi, di carattere generale, si aggiunge, nel peculiare e delicato settore della ginecologia, la diffusa contestazione della interruzione colposa di gravidanza (art. 593 bis c.p.), attualmente fuori dallo spettro applicativo della nuova (ma anche della vecchia) ipotesi di non punibilità. Rispetto a questa lacuna, si potrebbe rimediare in sede parlamentare, così superando le perplessità cui si espone il diverso trattamento riservato a un qualunque medico che, nell’esercizio della propria attività, cagioni la morte del paziente (che potrà avvalersi del più favorevole regime della responsabilità ai sensi dell’art. 590-sexies, con esclusione quindi della colpa lieve in caso del rispetto delle linee guida e delle buone prassi) rispetto a un ginecologo che cagioni colposamente un aborto, tenuto a soggiacere a una disciplina più gravosa nella quale, nonostante il rispetto di linee guida o buone prassi, rilevi anche la colpa lieve”.
È opportuno parlare di ‘scudo penale’, con riferimento alla proposta di modifica?
“Ecco, credo che alcune delle principali riserve che hanno accompagnato il provvedimento scaturiscano da un equivoco di fondo, favorito proprio dal fuorviante riferimento all’espressione «scudo penale», che aleggia ormai indisturbato nel dibattito pubblico e nella proiezione mediatica: il messaggio che traspare da questo improprio richiamo terminologico è infatti che si cerchi, a livello politico, di introdurre un odioso privilegio a tutela della classe medica e a discapito dei malati. Ebbene, è vero esattamente il contrario: un medico più tranquillo è un professionista che lavora meglio e meglio tutela la salute dei suoi pazienti. Per questo, va salutato con favore un intervento – come quello messo in cantiere dal Governo – che contribuisca a disarticolare la perversa ricerca, anche in sanità, di un colpevole a tutti i costi (sono i numeri che parlano: quasi 35 mila azioni intraprese negli ultimi anni per presunta malpractice, con circa 300 mila fascicoli che affollano i tribunali e il 97 per cento delle denunce in sede penale che finisce con archiviazione o proscioglimento) e che allontani non solo la gogna mediatica e il conseguente pregiudizio reputazionale, ma soprattutto il rischio che medici, scossi e spaventati, si attivino principalmente per la salvaguardia della loro incolumità, fisica (le aggressioni, nonostante gli ultimi provvedimenti, proseguono) e giudiziaria, attuando comportamenti tipici della medicina difensiva: esami diagnostici cautelativi di tipo preventivo, servizi aggiuntivi non necessari (diretti per lo più a dissuadere dalla possibilità di presentare denunce), astensione da interventi di cura verso pazienti ad alto rischio.
Il provvedimento inciderà anche sul profilo dell’iscrizione dei medici nel registro degli indagati?
“Su questo aspetto il provvedimento non avrà un’incidenza immediata, ma potrà comunque avere, per così dire, una proiezione indiretta, dal momento che il pubblico ministero, prima di iscrivere a carico di un medico la notizia di reato, dovrà necessariamente considerare, anche alla luce dei più stringenti canoni imposti dal riformato art. 335 c.p.p., i parametri inseriti nel nuovo art. 590-septies c.p. ai fini dell’accertamento della colpa medica e del suo grado (tra i quali, ad esempio, la scarsità delle risorse umane e materiali disponibili, le eventuali carenze organizzative nonché la complessità della patologia del paziente)”.
Quanto tempo ci vorrà perché possa davvero dirsi superata la medicina difensiva?
“Come detto, è questo l’obiettivo del provvedimento; una rapida approvazione parlamentare potrà dunque offrire un significativo contributo in tale direzione. Tuttavia, non si può pensare che possa bastare un testo legislativo, per quanto buono, a risolvere un problema, per così dire, strutturale dei nostri tempi: quel sentimento profondamente radicato nella società di oggi, nella quale il desiderio di giustizia si trasforma in sete di vendetta e la ricerca della verità diviene una formula vuota e stereotipata dietro la quale si cela la ricerca di un capro espiatorio da consegnare quanto prima alla dittatura del vittimismo; un’imperante tirannia, quest’ultima, che, abbondantemente enfatizzata dalla proiezione mediatica, pervade la quotidianità in nome dell’ancestrale e deresponsabilizzante canone per cui se qualcosa non è andata per il verso giusto è sempre colpa di qualcun altro, che va (quanto prima) individuato e (penalmente) sanzionato. E questo qualcun altro, nel mondo sanitario, viene ancora individuato nel medico”.
Colpa medica: più tutele per i sanitari. “Non è uno scudo, solo buon senso”.
Valentina Stella a colloquio con Cristiano Cupelli sul disegno di legge di riforma della responsabilità penale in ambito sanitario appena approvato dal Consiglio dei Ministri.
Il Consiglio dei Ministri di giovedì 4 settembre ha approvato, su proposta del Ministro della salute, un disegno di legge recante “Delega al governo in materia di professioni sanitarie e disposizioni relative alla responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie”. Nel complesso, il testo mira a un’ampia rimodulazione dell’attuale sistema delle professioni sanitarie, sia dal punto di vista formativo che da quello ordinistico; l’obiettivo è rafforzare l’attrattività del Servizio sanitario nazionale e garantire più elevati standard di qualità e sicurezza delle cure. In questa prospettiva, è stata inserita anche una modifica della responsabilità degli operatori sanitari; si tratta di una proposta che si iscrive in un percorso di riforma avviato da tempo e che rappresenta, come ha sottolineato più volte, tra gli altri, il Presidente della Federazione nazionale dei medici, un passaggio atteso, reso ancor più impellente dall’approssimarsi della scadenza delle disposizioni temporanee previste nel decreto milleproroghe (dicembre 2025).
Parliamo degli effetti e delle potenzialità virtuose di questa proposta di riforma con il prof. Cristiano Cupelli, ordinario di diritto penale presso l’Università di Roma Tor Vergata, esperto del tema e autore di molte pubblicazioni sull’argomento.
Partiamo dal testo: qual è il contenuto della riforma sul piano della responsabilità penale degli operatori sanitari?
“L’art. 7 del disegno di legge appena approvato, inserito nel Capo II “Disposizioni in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie”, interviene sulla disciplina prevista nel codice penale in una duplice, sinergica prospettiva: da un lato, modificando l’art. 590 sexies – inserito dalla legge Gelli-Bianco nel 2017 e relativo alla responsabilità per colpa per i fatti di omicidio e lesioni personali colpose (artt. 589 e 590 c.p.) commessi nell’esercizio di attività sanitaria –, limitando la punibilità rispetto a tali ipotesi ai soli casi di colpa grave, purché siano state rispettate dal sanitario le linee guida come definite e pubblicate ai sensi di legge o le buone pratiche clinico assistenziali, sempre che le predette raccomandazioni o buone pratiche risultino adeguate alle specificità del caso concreto; dall’altro lato, inserendo nel codice penale un nuovo articolo (590-septies: “Colpa nell’attività sanitaria”), che individua specifici parametri sulla base dei quale il giudice procede all’accertamento della colpa e del suo grado (es. la scarsità delle risorse umane e materiali disponibili, le eventuali carenze organizzative, la complessità della patologia del paziente, la mancanza, limitatezza o contraddittorietà delle conoscenze scientifiche sulla patologia o sulla terapia, la presenza di situazioni di urgenza o emergenza, ecc.).
Quali sono i limiti dell’odierna disciplina della colpa medica che hanno spinto a un nuovo intervento?
“Sono molti e ampiamente noti i profili problematici dell’attuale statuto della responsabilità penale, nonostante il notevole «fermento normativo» cui abbiamo assistito negli ultimi anni, all’esito di una lunga fase di aera e propria «delega giurisprudenziale»: dalla legge Balduzzi del 2012 alla legge Gelli-Bianco del 2017, al decreto covid del 2021 e al milleproroghe del 2024 (prorogato a inizio 2025 sino alla fine dell’anno); senza considerare l’impatto della legge n. 219 del 2017 sulla non punibilità, in determinate ipotesi, del personale sanitario (art. 1, co. 6). Si tratta di un fermento che, evidentemente, è sintomatico di instabilità e insoddisfazione. I limiti principali sono tuttavia ascrivibili in particolare all’equivoco e inadeguato tenore letterale dell’art. 590-sexies c.p. (involuto e poco intelligibile) e potenziati dal successivo intervento, in senso ulteriormente restrittivo, delle Sezioni unite penali della Cassazione nella sentenza Mariotti del febbraio 2018. Il sostanziale fallimento dell’art. 590-sexies è peraltro attestato, in maniera inequivocabile, dalla sua sostanziale irrilevanza statistica, peraltro inevitabile a fronte del margine di non punibilità eccessivamente angusto (non punibilità solo per imperizia lieve nella fase esecutiva e nel rispetto di linee guida certificate). Proprio questi limiti, come è ben noto, hanno mosso il legislatore a introdurre dapprima, nella fase più acuta dell’emergenza covid, una normativa ad hoc per attenuarne le ricadute nei confronti degli operatori coinvolti nel contrasto alla pandemia (art. art. 3-bis, introdotto nella fase di conversione del d.l. n. 44 del 2021) e quindi, cessata la fase critica, nel corpo della l. 23 febbraio 2024, n. 18 (di conversione del d.l. 30 dicembre 2023, n. 215, cd “decreto milleproroghe”), su input del Ministero della Salute, una nuova norma temporanea, che ha avuto (e continua ad avere) l’indubbio merito di temperare i gravosi limiti dell’art. 590-sexies c.p. Semplificando,l’assetto odierno vede la convivenza tra l’art. 590-sexies c.p. e l’art. 4 commi 8-septies e 8-octies, legge n. 18 del 2024 (c.d. decreto milleproroghe), la cui vigenza è stata ulteriormente prorogata al 31 dicembre 2025”.
La nuova versione dell’art. 590-sexies rappresenta un passo avanti per la tranquillità degli operatori sanitari?
“Indubbiamente sì, poiché da una parte insiste nella strada di un modello di responsabilità professionale circoscritta, in caso di rispetto di prassi virtuose, solo a condotte connotate da colpa grave; dall’altra, supera l’equivoco del riferimento alla sola imperizia come tipologia di colpa non punibile (basta su una artificiosa e ormai anacronistica distinzione tra matrici colpose). Ma non è tutto: dà rilevanza esplicita a una serie di fattori e di condizioni soggettive che accompagnano la quotidiana attività degli operatori sanitari e che inevitabilmente ne finiscono per condizionare la prestazione e la pretesa di conformità alle migliori regole cautelare. Ebbene, con la riforma il giudice sarà tenuto a prenderle in considerazione ai fini dell’accertamento della colpa e del suo grado, motivandone l’eventuale irrilevanza. Insomma, si è al cospetto di un passo avanti, che in qualche misura recupera tanto l’esperienza virtuosa della legge Balduzzi, integrandola e migliorandola, quanto talune positive acquisizioni giurisprudenziali (contenute principalmente nella sentenza Cantore del 2013 e solo in part nella sentenza Mariotti del 2018), integrandole con la proficua esperienza delle norme temporanee della fase pandemica e del vigente decreto milleproroghe”.
Può dunque ritenersi che nel caso in cui il Parlamento approvi il disegno di legge i medici potranno lavorare più serenamente?
“Se, come è auspicabile, il Parlamento darò il via libera alla riforma (magari con qualche limatura), si offrirà un importante contributo per rasserenare il clima in cui i medici quotidianamente sono chiamati a operare; un clima che oggi appare tutt’altro che semplice e pacifico, visto che – come da più parti denunciato – le difficoltà tecniche dell’attività sanitaria sono ulteriormente complicate dai disagi organizzativi e dalla conflittualità ingenerata dalla costante tendenza alla ricerca di un capro espiatorio per tutto ciò che non va come i pazienti o i loro familiari si aspettano che vada. Ebbene, una norma che in qualche misura circoscriva alle sole ipotesi più gravi la responsabilità colposa in ambito sanitario (senza alcuna depenalizzazione, ovviamente) può contribuire a restituire serenità al personale medico e dunque a consentire di lavorare meglio”.
Quali sono le accuse dalle quali i medici devono oggi difendersi maggiormente?
“Le principali imputazioni avanzate nei confronti dei medici riguardano le fattispecie di omicidio colposo e lesioni colpose (non a caso espressamente richiamate all’art. 590-sexies c.p.); a queste ipotesi, di carattere generale, si aggiunge, nel peculiare e delicato settore della ginecologia, la diffusa contestazione della interruzione colposa di gravidanza (art. 593 bis c.p.), attualmente fuori dallo spettro applicativo della nuova (ma anche della vecchia) ipotesi di non punibilità. Rispetto a questa lacuna, si potrebbe rimediare in sede parlamentare, così superando le perplessità cui si espone il diverso trattamento riservato a un qualunque medico che, nell’esercizio della propria attività, cagioni la morte del paziente (che potrà avvalersi del più favorevole regime della responsabilità ai sensi dell’art. 590-sexies, con esclusione quindi della colpa lieve in caso del rispetto delle linee guida e delle buone prassi) rispetto a un ginecologo che cagioni colposamente un aborto, tenuto a soggiacere a una disciplina più gravosa nella quale, nonostante il rispetto di linee guida o buone prassi, rilevi anche la colpa lieve”.
È opportuno parlare di ‘scudo penale’, con riferimento alla proposta di modifica?
“Ecco, credo che alcune delle principali riserve che hanno accompagnato il provvedimento scaturiscano da un equivoco di fondo, favorito proprio dal fuorviante riferimento all’espressione «scudo penale», che aleggia ormai indisturbato nel dibattito pubblico e nella proiezione mediatica: il messaggio che traspare da questo improprio richiamo terminologico è infatti che si cerchi, a livello politico, di introdurre un odioso privilegio a tutela della classe medica e a discapito dei malati. Ebbene, è vero esattamente il contrario: un medico più tranquillo è un professionista che lavora meglio e meglio tutela la salute dei suoi pazienti. Per questo, va salutato con favore un intervento – come quello messo in cantiere dal Governo – che contribuisca a disarticolare la perversa ricerca, anche in sanità, di un colpevole a tutti i costi (sono i numeri che parlano: quasi 35 mila azioni intraprese negli ultimi anni per presunta malpractice, con circa 300 mila fascicoli che affollano i tribunali e il 97 per cento delle denunce in sede penale che finisce con archiviazione o proscioglimento) e che allontani non solo la gogna mediatica e il conseguente pregiudizio reputazionale, ma soprattutto il rischio che medici, scossi e spaventati, si attivino principalmente per la salvaguardia della loro incolumità, fisica (le aggressioni, nonostante gli ultimi provvedimenti, proseguono) e giudiziaria, attuando comportamenti tipici della medicina difensiva: esami diagnostici cautelativi di tipo preventivo, servizi aggiuntivi non necessari (diretti per lo più a dissuadere dalla possibilità di presentare denunce), astensione da interventi di cura verso pazienti ad alto rischio.
Il provvedimento inciderà anche sul profilo dell’iscrizione dei medici nel registro degli indagati?
“Su questo aspetto il provvedimento non avrà un’incidenza immediata, ma potrà comunque avere, per così dire, una proiezione indiretta, dal momento che il pubblico ministero, prima di iscrivere a carico di un medico la notizia di reato, dovrà necessariamente considerare, anche alla luce dei più stringenti canoni imposti dal riformato art. 335 c.p.p., i parametri inseriti nel nuovo art. 590-septies c.p. ai fini dell’accertamento della colpa medica e del suo grado (tra i quali, ad esempio, la scarsità delle risorse umane e materiali disponibili, le eventuali carenze organizzative nonché la complessità della patologia del paziente)”.
Quanto tempo ci vorrà perché possa davvero dirsi superata la medicina difensiva?
“Come detto, è questo l’obiettivo del provvedimento; una rapida approvazione parlamentare potrà dunque offrire un significativo contributo in tale direzione. Tuttavia, non si può pensare che possa bastare un testo legislativo, per quanto buono, a risolvere un problema, per così dire, strutturale dei nostri tempi: quel sentimento profondamente radicato nella società di oggi, nella quale il desiderio di giustizia si trasforma in sete di vendetta e la ricerca della verità diviene una formula vuota e stereotipata dietro la quale si cela la ricerca di un capro espiatorio da consegnare quanto prima alla dittatura del vittimismo; un’imperante tirannia, quest’ultima, che, abbondantemente enfatizzata dalla proiezione mediatica, pervade la quotidianità in nome dell’ancestrale e deresponsabilizzante canone per cui se qualcosa non è andata per il verso giusto è sempre colpa di qualcun altro, che va (quanto prima) individuato e (penalmente) sanzionato. E questo qualcun altro, nel mondo sanitario, viene ancora individuato nel medico”.
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