1. Premessa
Il d.l. 24 febbraio 2026, n. 23 si approssima alla conversione e, con alcune modifiche rispetto alla versione originaria, si appresta all’ingresso definitivo nell’ordinamento giuridico.
Provvedimento controverso, che interviene su molteplici profili normativi collegati al concetto di sicurezza[1]. Le prime disposizioni agiscono per rafforzare gli strumenti preventivi di polizia amministrativa a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica in occasione di manifestazioni in luoghi pubblici o aperti al pubblico e, in tale contesto, rileva la disciplina relativa al c.d. fermo di prevenzione, introdotto con lo scopo di neutralizzare situazioni di rischio prima che le stesse degenerino in condotte violente[2].
D’altro canto, una panoramica sulle disposizioni di diritto processuale penale consente di notare che gli innesti nel tessuto normativo sono molteplici. Alcuni sono conseguenza delle modifiche apportate al codice penale e hanno una precipua funzione di coordinamento. Si tratta, ad esempio, delle disposizioni che riguardano le attribuzioni della procura distrettuale, i termini di durata delle indagini preliminari[3], la disciplina dell’arresto in flagranza ovvero in flagranza differita[4]. Altri, invece, introducono innovazioni più consistenti, come la “annotazione preliminare” del nominativo della persona sottoposta ad indagini in presenza di una causa di giustificazione e la procedura di indagine accelerata[5].
Identiche caratteristiche si rinvengono negli interventi sull’ordinamento penitenziario. Anche qui, infatti, a modifiche che hanno la loro origine nelle novità di diritto sostanziale[6] e svolgono una funzione di coordinamento, si affianca l’introduzione di consistenti novità strutturali. Tra queste ultime, la nuova disciplina dei permessi per i detenuti sottoposti al regime di “carcere duro” ai sensi dell’art. 41-bis ord. penit. e ai collaboratori di giustizia e la possibilità di svolgere operazioni sotto copertura negli istituti penitenziari.
2. Le disposizioni a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica
L’art. 7 del decreto sicurezza, rubricato “Disposizioni a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica”, coerentemente con l’impostazione di fondo della riforma, interviene sull’art. 4, l. n. 152 del 1975 (c.d. “legge Reale”)[7], in materia di perquisizioni sul posto[8], e introduce l’art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978[9], relativo al fermo di prevenzione, con lo scopo di ampliare i poteri della polizia di sicurezza in fase amministrativa.
2.1. Segue: le novità in tema di perquisizioni “sul posto”
Per quanto concerne le perquisizioni speciali[10], gli innesti si muovono lungo tre direttrici che incidono: 1) sulla perimetrazione dell’area di operatività dell’istituto[11]; 2) sullo scopo per cui si procede[12]; 3) sulla configurazione del presupposto sostanziale che legittima la operazioni ante delictum.
Sotto il primo profilo, la novella consente agli ufficiali ed agenti della polizia giudiziaria e della forza pubblica di effettuare perquisizioni personali sul posto “nel corso di servizi espletati in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico […] anche destinate alla prevenzione di reati che turbino l’ordine e la sicurezza pubblica in luoghi caratterizzati da un consistente afflusso di persone”.
Prima facie, la scelta legislativa di affiancare alle “operazioni di polizia” i “servizi espletati in occasione di manifestazioni” sembra evocare una distinzione, sul piano concettuale, tra attività di intervento – riconducibili all’esercizio di poteri tipicamente operativi finalizzati all’accertamento o alla repressione di fatti rilevanti – e attività di presidio – riferibili a funzioni di ordine pubblico svolte in contesti organizzati e caratterizzati da un rilevante afflusso di persone –, così da estendere a dismisura il perimetro di operatività dell’istituto.
Deve ammettersi, tuttavia, che un simile distinguo potrebbe risultare “poco pregnante”[13] se letto alla luce dell’elaborazione giurisprudenziale che ha da tempo adottato una nozione ampia di “operazioni di polizia”, ricomprendendovi “ogni attività […] effettuata nell’ambito di specifiche attribuzioni della stessa e può coincidere con l’ordinaria attività di istituto, non richiedendo, invece, una preventiva organizzazione né l’espletamento di attività coordinate e complesse per il raggiungimento di uno scopo predeterminato”[14].
In questa prospettiva, anche i “servizi” di ordine pubblico risultano potenzialmente sussumibili nella nozione di “operazioni di polizia”; sicché l’innesto non appare estendere l’ambito di applicazione dell’istituto, quanto piuttosto valorizzare il ruolo attivo della polizia giudiziaria e della forza pubblica in contesti connotati da un evidente incremento del rischio per la sicurezza individuale e collettiva.
Una simile opzione interpretativa si salda con l’ulteriore inciso per cui le operazioni legittimanti l’esperimento di perquisizioni ante delictum possono essere “anche destinate alla prevenzione di reati che turbino l’ordine e la sicurezza pubblica”[15], segnando un ulteriore avanzamento della logica anticipatoria dell’intervento di polizia. In tal modo, il baricentro della disciplina si sposta in modo più marcato dalla repressione del fatto alla gestione del rischio, con un rafforzamento della dimensione prognostica dell’azione amministrativa e con una più netta emersione della finalizzazione alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica che nella formulazione previgente rimaneva sullo sfondo.
Ulteriore profilo di novità riguarda l’ampliamento dello scopo per cui si procede alla perquisizione, non più limitata alla ricerca di armi, esplosivi o strumenti di effrazione ma esteso anche agli “strumenti atti ad offendere”[16]. Si tratta di una modifica atta ad incidere – in chiave estensiva – sugli oggetti che la polizia giudiziaria può ricercare, affiancando a strumenti già tipizzati una categoria più elastica e non previamente determinata, fondata sull’idoneità concreta della res a ledere la persona[17].
Certamente più incisiva appare la modifica del presupposto sostanziale delle perquisizioni sul posto: la sostituzione della formula “non appaiono giustificabili” con quella secondo cui le circostanze “appaiono costituire un pericolo attuale per la sicurezza o per l’incolumità pubblica o individuale” implica che la legittimità dell’intervento non sia più fondata sulla mera anomalia del comportamento o della presenza del soggetto incompatibile con il contesto fattuale ma sia subordinata alla necessità di individuare, sulla base di specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo, un pericolo attuale per beni giuridici espressamente individuati.
Tale modifica, lungi dal figurare quale trasformazione meramente stilistica, incide sulla struttura del giudizio richiesto all’operatore di polizia, ossia sul tipo di valutazione che questi è chiamato a compiere prima di esperire le operazioni de quibus: non è più sufficiente rilevare un comportamento anomalo o non giustificabile del soggetto [rectius: sospetto] ma è necessario accertare, sulla base di elementi concreti, se quel comportamento o quella presenza siano idonei a integrare un pericolo attuale per la sicurezza o per l’incolumità, imponendo così un apprezzamento più strutturato e maggiormente ancorato a parametri oggettivi[18].
Tale profilo assume particolare rilievo sul piano procedurale, considerato che, ex art. 4, comma 3, l. n. 152 del 1975, l’attività è sottoposta al controllo successivo dell’autorità giudiziaria ai fini della convalida e, nel caso di perquisizione c.d. “negativa” all’eventuale opposizione da parte dell’interessato[19]. Ne consegue che la perquisizione può ritenersi legittima solo ove dal relativo verbale emergano, da un lato, le ragioni di necessità e urgenza che hanno impedito il tempestivo intervento dell’autorità giudiziaria e, dall’altro, gli elementi concreti posti a fondamento delle operazioni di prevenzione.
2.2. Segue: il fermo di prevenzione
Con riferimento al fermo di prevenzione per la tutela dell’ordine pubblico[20], la novella introduce una nuova forma di accompagnamento coattivo presso gli uffici di polizia, di cui all’art. 11-bis, dd.l. n. 59 del 1978, che si affianca – senza sostituirlo – al fermo identificativo disciplinato dall’art. 11 del medesimo decreto[21].
Si tratta di uno degli aspetti più significativi e delicati della riforma, in ragione della sua (almeno potenziale) incidenza sul piano delle garanzie costituzionali, quali la libertà personale, il diritto di riunione e la libertà di manifestazione del pensiero.
Prima ancora di analizzare il dettato normativo e di verificare eventuali profili di illegittimità, occorre sgomberare il campo da un equivoco di fondo: pur essendo espressamente previsto un collegamento testuale con il fermo identificativo preventivo, le due forme di accompagnamento coattivo ante delictum restano istituti distinti e non sovrapponibili.
In primo luogo, per l’ambito applicativo: l’accompagnamento di cui all’art. 11, d.l. n. 59 del 1978, presuppone il rifiuto del soggetto di fornire le proprie generalità ovvero la sussistenza di sufficienti indizi circa la loro falsità; si fonda, pertanto, su un’esigenza identificativa in senso stretto, risultando legato al comportamento ostruzionistico del soggetto rispetto all’accertamento della sua identità personale.
Diversamente, il nuovo art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978, prescinde da tali condizioni: il soggetto (anche se già identificato) può essere sottoposto ad accompagnamento coattivo per il fatto che, sulla base di elementi di fatto e nel contesto di una manifestazione, risulta attuale il pericolo che egli ponga in essere condotte idonee a comprometterne il pacifico svolgimento. Ne consegue che, mentre l’art. 11, d.l. n. 59 del 1978, rappresenta una misura di trattenimento strettamente funzionale all’identificazione, l’art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978, introduce una forma di accompagnamento coattivo preordinata all’allontanamento temporaneo dal contesto manifestativo del soggetto ritenuto pericoloso.
Per altro verso, su un piano più generale, l’accompagnamento per la tutela di ordine pubblico deve essere altresì distinto dal fermo di polizia a fini identificativi di cui all’art. 349 c.p.p., il quale, come è noto, opera nell’ambito del procedimento penale ed è strumentale all’identificazione della persona nei cui confronti si svolgono indagini o che sia comunque in grado di riferire su circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento del fatto[22].
Diversamente, il fermo previsto dall’art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978 non si colloca nel segmento dedicato all’accertamento processuale di un illecito già commesso, né è preordinato all’identificazione del soggetto, ma introduce una misura di prevenzione volta a impedire ex ante l’insorgenza o l’aggravarsi di situazioni di pericolo in un contesto determinato, quale quello delle manifestazioni.
In altri termini, mentre l’art. 349 c.p.p. risponde a una logica di acquisizione del dato identificativo nell’ambito del procedimento penale, l’art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978, risponde a una logica di neutralizzazione anticipata del rischio, funzionale ad assicurare il regolare svolgimento della manifestazione.
Venendo al contenuto della disposizione, essa trova applicazione nell’ambito dei servizi di ordine e sicurezza pubblica svolti in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico[23] e consente agli ufficiali e agli agenti di polizia di accompagnare e trattenere, per il tempo strettamente necessario ai fini del compimento dei conseguenti accertamenti di polizia e comunque non superiore a dodici ore, soggetti rispetto ai quali, in relazione a specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo, sussista un fondato motivo di ritenere che possano porre in essere condotte idonee a compromettere il pacifico svolgimento della manifestazione.
La disposizione in commento mira, dunque, a neutralizzare situazioni di rischio prima che le stesse degenerino in condotte violente.
L’intervento è subordinato alla presenza di un pericolo attuale per la sicurezza collettiva e deve fondarsi su elementi di fatto idonei a sorreggere la prognosi di pericolosità, anche desunti dal possesso di strumenti, oggetti o materiali indicativi di una possibile offensività, nonché dalla rilevanza di precedenti penali o di segnalazioni di polizia per reati commessi con violenza in occasione di pubbliche manifestazioni nel quinquennio precedente.
Ne risulta, almeno sul piano normativo, una misura circoscritta a un ambito tipizzato e strutturata su una sequenza di requisiti tra loro concorrenti – contesto qualificato, pericolo attuale per la sicurezza collettiva e fondato motivo ancorato a circostanze concrete – che delineano un potere di intervento vincolato a un accertamento in fatto idoneo a sorreggere una valutazione prognostica circa il rischio di condotte suscettibili di compromettere il pacifico svolgimento della manifestazione[24].
Rimane, tuttavia, un nervo scoperto: il riferimento al “fondato motivo di ritenere” che il soggetto possa porre in essere condotte di concreto pericolo potrebbe rivelarsi una formula troppo vaga e, dunque, suscettibile di applicazioni distorte.
In particolare, la disposizione non individua in modo compiuto gli indicatori di rischio rilevanti, né chiarisce le specifiche finalità cui sono preordinati gli accertamenti di polizia. Ne consegue che la latitudine della clausola rischia di tradursi in un ampliamento dei margini di apprezzamento dell’autorità procedente, con il pericolo di applicazioni fondate su valutazioni generiche o su presunzioni di pericolosità non adeguatamente ancorate a elementi concreti.
Una simile indeterminatezza, se non contenuta attraverso un’interpretazione rigorosa, potrebbe determinare tensioni con i parametri sovranazionali in materia di tutela dei diritti fondamentali, in particolare sotto il profilo della prevedibilità e della proporzionalità dell’intervento[25].
Altrettanto indeterminata è l’indicazione delle ragioni per le quali la polizia è legittimata a trattenere i soggetti potenzialmente pericolosi. In particolare, la norma – non precisando la natura e la tipologia degli accertamenti di polizia che consentono il fermo di prevenzione – lascia irrisolto il profilo relativo alla concreta finalizzazione del trattenimento[26].
In questa prospettiva, il difetto di determinatezza della disposizione incide direttamente sulla tenuta sistematica dell’istituto, imponendo un’interpretazione restrittiva che àncora l’operatività della misura a esigenze effettive e puntualmente verificabili, in modo da evitare applicazioni sganciate da un adeguato fondamento fattuale e garantire la compatibilità con i principi di legalità, proporzionalità e tutela della libertà personale.
Ciò che, invece, merita apprezzamento è il sistema di garanzie che accompagna la misura: in particolare, i commi 2 e 3 impongono l’immediata comunicazione dell’accompagnamento al pubblico ministero, al quale è attribuito il potere di disporre il rilascio della persona ove ritenga insussistenti i presupposti della misura, nonché di ricevere comunicazione dell’avvenuto rilascio e del relativo orario.
È proprio l’intervento dell’autorità giudiziaria che consente di escludere, almeno in linea generale, profili di contrasto con l’art. 13 Cost.[27]: considerato il ruolo già attribuito al pubblico ministero anche in istituti analoghi[28], la limitazione della libertà personale – pur disposta in via iniziale dall’autorità di polizia – è sottoposta, secondo la logica della “cultura della giurisdizione”, a un controllo qualificato dell’autorità giudiziaria[29]. Ne discende che la misura preventiva in commento sembra adottata nel rispetto delle garanzie (riserva di legge e di giurisdizione) previste dalla Carta fondamentale[30].
Certamente, un aspetto avrebbe meritato maggiore approfondimento: oltre a prevedere forme di controllo sul fermo – quali, in particolare, la vigilanza immediata del pubblico ministero, tempestivamente informato – la disciplina avrebbe dovuto altresì contemplare specifici obblighi di verbalizzazione e motivazione dell’operato della polizia di sicurezza. Ciò al fine di consentire all’autorità giudiziaria l’esercizio di un effettivo e penetrante controllo di legalità[31].
La lacuna deve pertanto essere colmata in via interpretativa, facendo riferimento alle disposizioni che disciplinano i doveri dell’autorità di pubblica sicurezza in situazioni simili.
Sempre con riferimento all’impatto sulle garanzie fondamentali, si impone una verifica della tenuta della disciplina rispetto alla libertà di riunione e alla libertà di manifestazione del pensiero, trattandosi di diritti che trovano proprio nelle manifestazioni pubbliche il loro principale ambito di esplicazione.
La misura non appare, ex se, incompatibile con tali precetti ma la sua legittimità è strettamente condizionata al modo in cui i presupposti applicativi vengono interpretati e concretamente utilizzati. Il punto centrale è rappresentato dal requisito dell’“attuale pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica” che non può essere inteso in senso meramente ipotetico o congetturale, né può essere fondato su valutazioni generiche o su un semplice giudizio di pericolosità astratta del soggetto.
Al contrario, tale requisito deve essere ancorato a un quadro fattuale concreto e già in atto, caratterizzato da elementi oggettivi idonei a far ritenere imminente la commissione di condotte violente o comunque idonee a compromettere il pacifico svolgimento della manifestazione.
In altri termini, non è sufficiente il timore che un soggetto possa porre in essere comportamenti illeciti, ma è necessario che sussistano circostanze specifiche – desumibili dal contesto, dalle modalità di svolgimento della manifestazione o dal comportamento attuale del soggetto – che rendano l’intervento di polizia non solo opportuno, ma immediatamente necessario.
Solo ove interpretato in tal senso restrittivo, il presupposto dell’attualità del pericolo consente di mantenere la misura entro i limiti della sua natura eccezionale, evitando che essa si traduca in uno strumento di compressione preventiva e generalizzata delle libertà di riunione e di manifestazione del pensiero[32].
Da ultimo, va rilevato che nel corso dell’esame in Senato è stato introdotto il comma 3-bis, volto a disciplinare l’ipotesi in cui la persona accompagnata presso gli uffici di polizia sia un minore di diciotto anni.
L’innesto si muove nella direzione di un rafforzamento delle garanzie, coerente con la peculiare condizione di vulnerabilità del soggetto minorenne e con i principi che informano il sistema della giustizia minorile.
In tale prospettiva, la disposizione prevede che le comunicazioni relative all’accompagnamento e all’eventuale rilascio di cui ai commi 2 e 3 siano trasmesse al procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni, in luogo dell’autorità giudiziaria ordinaria, valorizzando così la specializzazione dell’organo requirente nella gestione di situazioni che coinvolgono soggetti infra diciottenni. Parallelamente, è imposto l’obbligo di informare senza ritardo gli esercenti la responsabilità genitoriale, i quali sono altresì invitati a presentarsi presso gli uffici di polizia al fine di prendere in consegna il minore al momento del rilascio, evitando che questi rimanga privo di adeguato supporto familiare nella fase di trattenimento.
La previsione appare, dunque, orientata a evitare situazioni di isolamento del minore e a garantire un più incisivo controllo esterno sull’operato della polizia di sicurezza mediante il duplice coinvolgimento dell’autorità giudiziaria minorile e del nucleo familiare.
Nondimeno, residuano profili di criticità in quanto la disposizione non disciplina espressamente le ipotesi di irreperibilità o inerzia degli esercenti la responsabilità genitoriale, né chiarisce le modalità concrete di assistenza del minore durante la permanenza presso gli uffici di polizia. Ne consegue che l’effettività delle garanzie previste risulta in larga misura rimessa alla prassi applicativa, con il rischio di soluzioni disomogenee.
In definitiva, il comma 3-bis si inserisce coerentemente nella logica di bilanciamento tra esigenze di prevenzione e tutela dei diritti fondamentali, rafforzando il presidio garantistico nei confronti del minore; tuttavia, la sua piena efficacia appare subordinata a un’applicazione rigorosa e a un adeguato coordinamento con la disciplina della giustizia minorile.
3. La disciplina della “annotazione” preliminare
L’art. 12 del decreto sicurezza, rubricato “Disposizioni in materia di attività d’indagine dell’autorità giudiziaria in presenza di cause di giustificazione”, attraverso la modifica dell’art. 335 c.p.p., nel quale è inserito il comma 1-bis.1, e l’introduzione dell’art. 335-quinquies c.p.p., delinea un inedito meccanismo che trova il suo presupposto nella sussistenza di una causa di giustificazione e detta tempi estremamente celeri per la definizione della procedura[33].
La ratio dell’istituto si rinviene nella volontà del legislatore di rafforzare la tutela di una persona la cui sorte processuale appare destinata ad evolvere in senso positivo, sottraendola alle conseguenze negative che spesso scaturiscono dalla iscrizione nel registro delle notizie di reato[34].
L’elemento caratterizzante è rappresentato dalla deroga al principio, enunciato dal comma 1-bis, c.p.p., secondo il quale il nominativo della persona alla quale il reato è attribuito è iscritto nel registro non appena risultino, contestualmente all’iscrizione della notizia di reato, o successivamente, indizi a suo carico[35].
In presenza di una causa di giustificazione, infatti, il comma 1-bis.1, prevede che il pubblico ministero annoti il nome della persona alla quale il fatto è attribuito in un separato modello. Tale annotazione preliminare preclude quindi la vera e propria iscrizione del nominativo nel registro delle notizie di reato. In altre parole, la norma, dal punto di vista soggettivo, delinea una sorta di subprocedimento di iscrizione e descrive un segmento che separa l’acquisizione della notizia di reato dalla sua formale attribuzione al soggetto individuato quale autore del fatto, allo scopo di verificare immediatamente la sussistenza della causa di giustificazione e consentire una più rapida definizione del procedimento.
La disciplina di questo segmento è contenuta nel nuovo art. 335-quinquies c.p.p.: acquisita la notizia di reato e ravvisata la sussistenza di una scriminante, il pubblico ministero iscrive la notitia criminis nell’apposito registro e, contestualmente, annota il nominativo della persona in un diverso registro[36].
Dopo l’annotazione inizia una attività investigativa estremamente celere. Ai sensi del comma 2, il pubblico ministero, se non è necessario compiere ulteriori accertamenti, assume le proprie determinazioni sulla richiesta di archiviazione senza ritardo e comunque entro trenta giorni. Diversamente, ove siano necessari ulteriori accertamenti (anche di natura irripetibile) il termine per le indagini è esteso a 120 giorni. Spirato tale termine, il pubblico ministero nei successivi trenta giorni assume le proprie determinazioni sulla richiesta di archiviazione.
Gli esiti possono essere l’archiviazione o la metamorfosi dell’“annotato” in indagato, con l’iscrizione del suo nominativo nel registro delle notizie di reato.
L’iscrizione del nominativo nel registro delle notizie di reato è comunque obbligatoria nel caso in cui il pubblico ministero ritenga di dover procedere all’incidente probatorio[37].
Nel caso in cui si proceda all’iscrizione del nominativo nel registro delle notizie di reato, la norma puntualizza che i termini di fase iniziano a decorrere dalla annotazione.
Nella prospettiva della tutela e delle garanzie, la posizione dell’“annotato” è equiparata espressamente a quella della persona sottoposta ad indagini ed è quindi protetta dalle medesime tutele e garanzie.
La disciplina appena descritta solleva tuttavia alcuni quesiti di carattere pratico.
Il primo attiene al presupposto che impone al pubblico ministero di seguire la procedura speciale. Invero, se è necessario che la causa di giustificazione risulti con evidenza ovvero sia percepibile con estremo nitore, ne consegue che in situazioni di dubbio, che non possono essere chiarite nei brevi tempi fissati dalla norma, la procedura deve essere instradata sui binari ordinari.
La norma non chiarisce peraltro il rapporto tra il registro delle notizie di reato e il registro delle annotazioni. Sembra, infatti, che possano coesistere due distinti segmenti investigativi: il primo, sul fatto e su eventuali coindagati per i quali non si applica la scriminante; il secondo, sul soggetto “annotato”. La prassi permetterà di verificare eventuali influssi e relazioni tra le due declinazioni della medesima inchiesta.
L’altro riguarda la natura dei termini e le conseguenze di un eventuale superamento. Da questo punto di vista, i termini appaiono ordinatori e il loro decorso non impone ex se l’iscrizione della persona nel registro delle notizie di reato, ben potendo il pubblico ministero chiedere l’archiviazione seguendo la procedura semplificata. La situazione potrebbe, tuttavia, presentare profili di criticità nel momento in cui, superati i termini, il pubblico ministero rimanesse inerte anche dopo il decorso dei termini massimi delle indagini preliminari.
4. Le modifiche dell’ordinamento penitenziario
L’attenzione rivolta dal legislatore all’ordinamento penitenziario, come accennato, si sofferma innanzitutto sulla disciplina dei permessi di necessità.
L’art. 16, rubricato “Interventi in materia di permessi”, modifica l’art. 30-bis, l. 26 luglio 1975, n. 354, e l’art. 16-nonies del d.l. 15 gennaio 1991, n. 8, conv. con modif. dalla l. 15 marzo 1991, n. 82.
Si può anticipare che, nel complesso, il legislatore persegue l’obiettivo di rafforzare, tanto per le funzioni consultive, quanto per i poteri di impulso, il ruolo del procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo nell’iter per la concessione dei permessi a detenuti sottoposti al regime previsto dall’art. 41-bis ord. penit. o a collaboratori di giustizia[38]. L’obiettivo dichiarato, infatti, è “realizzare una maggiore uniformità delle decisioni in materia di permessi di necessità concessi ai detenuti soggetti al regime di cui all’art. 41-bis” nonché “evitare concreti rischi sia per l’incolumità della polizia penitenziaria, preposta all’esecuzione del permesso, sia dello stesso detenuto, e di assicurare il controllo del pericolo di fuga e del concreto rischio di contatti del detenuto con l’ambiente criminale di riferimento”[39].
La prima linea di intervento interessa l’art. 30-bis, e si estrinseca, innanzitutto, nell’introduzione di un nuovo comma, collocato dopo il primo e in forza del quale, nel caso di concessione del permesso a detenuti sottoposti in regime di “carcere duro”, le modalità di esecuzione sono determinate tenendo conto delle cautele eventualmente indicate dal procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo[40]. Non si rinvengono disposizioni sulla procedura ovvero sul momento nel quale il procuratore è chiamato ad esprimersi, né sulla forma che deve assumere l’interlocuzione.
Alla luce della disciplina generale della materia, si può ritenere che le cautele debbano essere indicate nel medesimo momento in cui, a seguito dell’istanza del detenuto, ai sensi del primo comma dell’art. 30-bis, è richiesto il parere del procuratore nazionale in ordine all’attualità dei collegamenti con la criminalità organizzata ed alla pericolosità del soggetto[41]. In tale frangente, dunque, il procuratore dovrà esternare le proprie valutazioni sulle modalità di esecuzione del permesso nel caso di accoglimento dell’istanza. Le peculiari condizioni che giustificano la concessione del beneficio escludono che l’intervento possa avvenire in un momento successivo. Invero, soprattutto per quanto concerne la fattispecie disciplinata dal primo comma dell’art. 30, i presupposti di applicazione della norma si radicano in situazioni connotate da estrema urgenza, che non consentono ulteriori dilazioni[42].
Del resto, osservando la struttura complessiva della previsione, poiché l’indicazione delle cautele è soltanto eventuale, ben si può ritenere che il silenzio serbato in tale frangente stia a significare che il procuratore nazionale non ritiene di doversi esprimere sul punto. Non si può comunque escludere che il procuratore possa essere sollecitato a pronunciarsi successivamente, ma in un termine brevissimo, che non pregiudichi la tempestiva fruizione del permesso da parte del detenuto.
Il tenore della previsione delinea un preciso onere dal punto di vista argomentativo, nel senso che il giudice nel provvedimento dovrà esporre le ragioni di un suo eventuale dissenso rispetto alle indicazioni del procuratore. Ne consegue che l’eventuale inadempimento o comunque la decisione difforme può essere censurata attraverso il reclamo ex art. 30-bis[43].
Il secondo intervento, che consiste nella modifica del comma terzo dell’art. 30-bis, amplia la platea dei soggetti legittimati all’impugnazione del provvedimento adottato nei confronti di detenuti sottoposti al regime previsto dall’articolo 41-bis, includendo il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, il quale, coerentemente, figura ora tra i destinatari della comunicazione del provvedimento adottato dal giudice.
La stessa norma modifica il termine per proporre reclamo e lo innalza da ventiquattro a quarantotto ore. In sede di conversione, la previsione è stata modificata nel senso che il nuovo termine si applica soltanto all’impugnazione del pubblico ministero e non quella dell’interessato. Quest’ultima, a seguito di un recente intervento della Corte costituzionale, può essere esperita nel termine di quindici giorni[44].
Dunque, almeno da questo punto di vista è stato superato il dubbio sollevato dal Consiglio superiore della magistratura secondo il quale la previsione si sarebbe potuta infrangere contro la precedente statuizione del Giudice delle leggi[45].
Sotto altro aspetto, tuttavia, non si può escludere che la diversità di trattamento tra pubblico ministero e interessato possa essere oggetto di una nuova censura, laddove concede alla parte privata un termine molto ampio e, per converso, comprime l’esercizio del diritto di impugnare della parte pubblica in un termine oltremodo angusto[46].
L’altro provvedimento normativo interessato dalla novella, come accennato, è il decreto sui collaboratori di giustizia e, in particolare, l’art. 16-nonies.
Per un verso, la modifica del comma 1, produce l’effetto di attribuire al procuratore nazionale il potere di impulso per la concessione di permessi di necessità ovvero, nel caso di istanza proveniente da altro soggetto, di esprimere il suo parere.
Per altro verso, la modifica del comma 8, produce l’effetto di attrarre il procedimento per la concessione di permessi nella sfera di competenza del magistrato di sorveglianza del luogo nel quale ha sede la commissione centrale per la definizione e applicazione delle speciali misure di protezione, ove il collaboratore è tenuto a eleggere domicilio ai sensi dell’art. 12, comma 3-bis. Come dire che la competenza è radicata nell’ufficio di Roma.
Una modifica che non interviene direttamente sulla l. 26 luglio 1975, n. 354, ma interessa comunque l’ordinamento penitenziario è veicolata dall’art. 15 che, attraverso l’inserimento della lett. b-quater), nel comma 1 dell’art. 9, l. 16 marzo 2006, n. 146, introduce la possibilità di svolgere negli istituti penitenziari attività di indagine sotto copertura[47]. Più precisamente, coerentemente con il paradigma di tale investigazione[48], si consente agli ufficiali di polizia giudiziaria appartenenti ai nuclei investigativi del Corpo di polizia penitenziaria di porre in essere, anche attraverso interposte persone, determinate condotte[49], che altrimenti costituirebbero reato, al fine di acquisire elementi di prova in ordine ad un catalogo piuttosto ampio di delitti[50].
La norma precisa che restano ferme le competenze degli organismi e delle strutture specializzati della Polizia di Stato, dell’Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza, deputati allo svolgimento delle attività info-investigative in materia di criminalità organizzata, terrorismo ed eversione, nonché le esigenze di reciproco raccordo, a fini informativi e operativi, tra i nuclei investigativi della Polizia penitenziaria e gli organismi e le strutture anzidette, qualora i reati per cui si procede coinvolgano soggetti all’esterno o all’interno dell’ambito penitenziario, nel rispetto delle disposizioni del codice di procedura penale e delle prerogative dell’autorità giudiziaria.
Su questo versante, la novella contribuisce sicuramente a rendere più efficace l’investigazione rispetto a reati di particolare gravità poiché consente l’inserimento in un contesto difficilmente penetrabile.
[1] In generale, sulla novella, A. CISTERNA, Ripensare i confini della sicurezza per non soccombere all’emergenza, in Guida dir., 2026, n. 9, 60; P. BERNARDONI, Decreto sicurezza (d.l. 24 febbraio 2026, n. 23): una breve analisi dei profili penali e processuali, in www.sistemapenale.it, 3 marzo 2026.
[2] Più nel dettaglio, la novella oltre ad interviene sull’art. 4, l. n. 152 del 1975 (c.d. “legge Reale”) in materia di perquisizioni sul posto, introduce l’art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978.
[3] In particolare, le modifiche agli artt. 51 e 407 c.p.p. recepiscono l’introduzione dell’art. 628-bis c.p.
[4] Si tratta delle modifiche che consentono l’arresto in flagranza per le ipotesi contemplate dall’art. 583-quater, commi 2 e 3, c.p. (art. 380, comma 1, lett. a-ter) c.p.p.) e in flagranza differita per la nuova ipotesi di fuga del conducente da un posto di blocco (art. 382-bis, comma 1-ter, c.p.p.).
[5] Si tratta delle modifiche che introducono il comma 1.bis.1 nell’art. 335 c.p.p. e l’art. 335-quinquies c.p.p. insieme a un apposito registro.
[6] È il caso, ad esempio, dell’introduzione dell’art. 628-bis c.p. nel catalogo dei reati ostativi contenuto nell’art. 4-bis ord. penit.
[7] L. 22 maggio 1975, n. 152, recante “Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico”, in Gazz. uff., 24 maggio 1975, n. 136.
[8] Si tratta di perquisizioni personali esperibili in presenza di meri indizi di reità, in relazione a peculiari contesti e scenari criminosi ritenuti talmente pericolosi ed allarmanti da giustificare l’intervento immediato della polizia giudiziaria (ufficiali ed agenti) o della forza pubblica senza alcun prodromico intervento dell’autorità giudiziaria.
[9] Decreto‐legge 21 marzo 1978, n. 59, recante “Norme penali e processuali per la prevenzione e la repressione di gravi reati”, convertito con modificazioni dalla legge 18 maggio 1978, n. 191, in Gazz. uff., 19 marzo 1978, n. 137
[10] Sul tema, ex multis, P. BALDUCCI, Perquisizioni (dir. proc. pen.), in Enc. dir., XXXIII, Giuffrè, 1983, 137; M. BARGIS, Perquisizione, in Dig. disc. pen., IX, Utet, 1995, 498 ss.; P. FELICIONI, Ispezioni e perquisizioni, Giuffrè, 2004. Volendo, cfr. anche W. NOCERINO, Ispezioni e perquisizioni sulla scena criminis, in Manuale delle investigazioni sulla scena del crimine, a cura di D. Curtotti-L. Saravo, Giappichelli, 2022, III ed., 155.
[11] Art. 7, comma 1, lett. a e b, d.l. n. 23 del 2026
[12] Art. 7, comma 1, lett. c, d.l. n. 23 del 2026
[13] Così, P. BERNARDONI, Decreto sicurezza, cit.,10. In questo senso anche Dossier del Servizio Studi della Camera, disponibile in www.sistemapenale.it, 19 aprile 2026, 64; Consiglio Superiore della Magistratura, Parere sul d.l. n. 23/2026 approvato dal Plenum del CSM, su proposta della VI Commissione, il 15 aprile 2025, ivi, 16 aprile 2026, 21.
[14] Così Cass., Sez. III, 30 ottobre 2013, n. 46233, in C.E.D. Cass., n. 257864.
[15] Art. 7, comma 1, lett. b, d.l. n. 23 del 2026.
[16] Trattasi di una categoria più generale rispetto agli strumenti analiticamente indicati nella normativa precedente. Cfr. Dossier del Servizio Studi della Camera, cit., 64.
[17] A tal proposito, si è detto che l’innesto in parola “sembra avere una portata precettiva reale […] in quanto è ben possibile che, nel caso concreto, vi siano elementi tali da far ritenere che un soggetto […] possa avere con sé strumenti atti ad offendere, concetto estremamente ampio e potenzialmente indeterminato”. Così, P. BERNARDONI, Decreto sicurezza, cit.,11.
[18] Come precisato dal Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 22, “[L]a finalità di tale riformulazione appare duplice: per un verso, rafforzare il fondamento legale dei poteri di intervento securitario, ancorandoli finalmente a un concetto di pericolo effettivo e attuale; dall’altro, fornire un parametro “meno evanescente” e più definito e puntuale, nonché coerente con le esigenze di prevenzione di condotte violente o pericolose in contesti di manifestazioni e di notevoli afflussi di persone”.
[19] In questo senso la giurisprudenza di legittimità, per cui “[A]vverso il decreto di convalida della perquisizione preventiva […] è ammissibile l’opposizione, ex art. 352, comma 4-bis, cod. proc. pen., ad opera delle persone nei cui confronti la perquisizione stessa è stata disposta o eseguita, a condizione che ad essa non abbia fatto seguito un provvedimento di sequestro, anche ai soli fini amministrativi, di quanto rinvenuto”. Così, Sez. VI, 29 ottobre 2025, n. 40969, in C.E.D. Cass., n. 288969. Contra, W. NOCERINO, Il vaglio giurisdizionale sulle “perquisizioni negative”, in Aa.Vv., La riforma Cartabia, a cura di Spangher, Pacini, 2022, 239, per cui,” a fronte della mancata tipizzazione normativa, il soggetto che subisce la perquisizione illegittima, per il sol fatto che essa viene esperita ante delictum, non risulta tutelato circa la possibilità di esperire il rimedio in questione”. In senso analogo, A. VALENTI, Le prime coordinate giurisprudenziali sulla c.d. “opposizione alla perquisizione negativa”, in Cass. pen., 2024, 3952.
[20] I dati del Viminale attestano che nei primi dieci mesi del 2025 si sono svolte 8.647 manifestazioni di rilievo, con 2.304 cortei dedicati alla pace, ove sono rimasti feriti 242 tutori dell’ordine pubblico. Questi ultimi, invece, sono stati 147 nel 2024, mentre 120 nel 2023. L’incremento dei feriti, perlopiù colpiti da sassi, fumogeni e altri esplosivi, ha spinto il governo a intervenire.
[21] Per un primo commento, T. PERRELLA, Il nuovo fermo preventivo di polizia: sicurezza pubblica, diritti fondamentali e prospettive di riforma, in www.sistemapenale.it, 30 marzo 2026.
[22] Sul punto, per tutti, T. ALESCI, Il corpo umano fonte di prova, Cedam, 2017, 72.
[23] La giurisprudenza ha ridefinito i termini dei “luoghi pubblici” e di quelli “aperti al pubblico”. Cfr. Cass., Sez. VI, 21 novembre 2017, n. 595, in C.E.D. Cass., n. 271763, secondo cui “l’area antistante un condominio, recintata ma priva di cancello, costituisce luogo aperto al pubblico, in quanto consente l’accesso ad una categoria indistinta di persone a non solo ai condomini». Così come sono considerati tali «la cella e gli ambienti penitenziari […] non essendo nel “possesso” dei detenuti, ai quali non compete alcuno “ius excludendi alios”; tali ambienti, infatti, si trovano nella piena e completa disponibilità dell’amministrazione penitenziaria, che ne può fare uso in ogni momento per qualsiasi esigenza d’istituto”. Nello stesso senso Cass., Sez. V, 3 ottobre 2024, n. 42647, in C.E.D. Cass., n. 287245; Cass., Sez. VI, 15 maggio 2018, n. 26028, ivi, n. 273417.
[24] Critico sul punto, Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 26, per cui “[I]doneo a produrre ulteriori criticità appare inoltre il riferimento, contenuto nella disposizione in commento, alla “rilevanza di precedenti penali o di segnalazioni di polizia per reati commessi con violenza alle persone o sulle cose in occasione di pubbliche manifestazioni nel corso degli ultimi cinque anni”: la possibile valorizzazione, da parte dell’operatore di polizia, dei soli precedenti penali (o, addirittura, delle sole segnalazioni di polizia) quale esclusivo indice prognostico di pericolosità sociale dell’agente – in assenza di condotte oggettive poste in essere nel contesto della manifestazione, indicative di una concreta situazione di pericolo – appare infatti foriera di impropri automatismi fondati su una “colpa d’autore”, in quanto ancorata al dato meramente formalistico dalla “censuratezza” del soggetto fermato”.
[25] In questo senso, anche T. PERRELLA, Il nuovo fermo preventivo di polizia, cit., 5. Conformemente, Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 26.
[26] Come evidenziato dal Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 28, “il nuovo fermo di polizia introdotto dall’art. 11 bis diverge dunque profondamente da quello di cui al già citato art. 11 del medesimo d.l. n. 59/1978: quest’ultimo, risultando finalizzato all’identificazione del soggetto che rifiuti di fornire le proprie generalità o che si possa ritenere abbia fornito false generalità, si caratterizza infatti per una finalità assolutamente chiara e specifica, determinata per legge e che giustifica la limitazione della libertà personale del singolo da parte dell’autorità di pubblica sicurezza; nel caso del fermo di prevenzione di cui all’art. 11 bis, invece, la mancata indicazione di una chiara finalità del trattenimento della persona negli uffici di polizia (peraltro fino a dodici ore) finirebbe con l’ampliare in maniera irragionevole la già ampia discrezionalità degli operatori di polizia”
[27] In senso contrario, T. PERRELLA, Il nuovo fermo preventivo di polizia, cit., 4, per cui “[I]l nuovo fermo di prevenzione, […] incide sul nucleo essenziale di alcune libertà fondamentali della persona […] L’accompagnamento e il trattenimento […] comportando una coazione fisica a permanere in un determinato luogo e impedendo la partecipazione alla manifestazione, oltre a incidere sulle libertà di riunione e di manifestazione del pensiero, integrano quella mortificazione della dignità dell’uomo che si verifica in ogni evenienza di assoggettamento fisico all’altrui potere […] e, dunque, una restrizione della libertà personale ai sensi dell’art. 13, comma 3 Cost. Sempre in chiave critica, Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 25, per cui “[L]o strumento (cd. fermo di prevenzione) individuato dalla disposizione in commento per realizzare siffatto obiettivo di prevenzione incide, tuttavia, sul nucleo essenziale di alcune libertà fondamentali del singolo, ponendosi in un’area di delicatissimo bilanciamento tra esigenze di ordine pubblico e diritti fondamentali garantiti dagli artt. 13, 17 e 21 della Costituzione.”
[28] Si pensi alla normativa prevista in tema di “[I]dentificazione della persona nei cui confronti vengono svolte le indagini e di altre persone”, ex art. 349, commi 5 e 6, c.p.p., ovvero al fermo per identificazione, ai sensi dell’art. 11, d.l. d.l. n. 59 del 1978.
[29] È opportuno precisare che l’art. 11, d.l. n. 59 del 1978, proprio in ragione della temporaneità della limitazione, è stato ritenuta conforme alla CEDU, la quale ha giudicato compatibile con l’art. 5 della Convenzione il fermo per identificazione, purché la privazione della libertà sia limitata al tempo strettamente necessario a garantire l’esecuzione dell’obbligo di dichiarare le proprie generalità e risulti proporzionata alla finalità perseguita. Cfr. Corte EDU, Sez. II, 5 aprile 2011, n. 14569.
[30] In ogni caso, si sarebbe potuta valutare l’opportunità di introdurre un meccanismo di convalida affidato al giudice per le indagini preliminari, sulla falsariga di quanto previsto in materia di DASPO, al fine di rafforzare ulteriormente il livello delle garanzie attraverso un controllo giurisdizionale pieno sulla sussistenza dei presupposti applicativi della misura.
[31] In questo senso, Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 26.
[32] P. BERNARDONI, Decreto sicurezza, cit.,12.
[33] In tema, E. CRIPPA, La nuova «annotazione preliminare» per i fatti commessi in presenza di una causa di giustificazione, in www.sistemapenale.it, 18 marzo 2026; F. ALVINO, Dal “codice rosso” al “codice bianco”: note a margine dell’attività di indagine relativa a fatti di reato assistiti da causa di giustificazione, in www.sistemapenale.it, 22 aprile 2026.
[34] Si legge nel Dossier del Servizio Studi della Camera, cit., 94, la novella “risponde all’esigenza generale di evitare, rispetto a situazioni caratterizzate dalla presenza di una causa di giustificazione supportata dall’evidenza, l’effetto stigmatizzante che oggi è riconnesso all’iscrizione nel registro degli indagati di cui all’art. 335 c.p.p.”.
[35] I presupposti per l’iscrizione del nominativo dell’indagato nel registro delle notizie di reato sono stati definiti con l’introduzione del comma 1-bis nel testo dell’art. 335 c.p.p.dalla c.d. “Riforma Cartabia” (sul punto, D. CURTOTTI, L’iscrizione della notizia di reato e il controllo del giudice, in G. Spangher, La riforma Cartabia, Pacini giuridica, 2022, 202.
[36] A tal fine, l’art. 13 prevede che entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del decreto, il registro delle notizie di reato è adeguato attraverso l’introduzione di un apposito modello nel quale confluiscono le annotazioni preliminari.
[37] Si ritiene che l’iscrizione sia obbligatoria anche qualora l’acquisizione anticipata della prova avvenga su istanza della difesa ai sensi dell’art. 360, comma 5, c.p.p.
[38] Evidenzia questa caratteristica, P. BERNARDONI, Decreto sicurezza, cit.
[39] Così si esprime il Dossier del Servizio Studi della Camera, cit.
[40] In generale, le prescrizioni che il giudice può adottare sono indicate, per i permessi umanitari, dall’art. 64 e, per i permessi premio, dall’art. 65 del D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230. Tra le cautele, quella più significativa, è la scorta, contemplata dall’art. 64, comma 2.
[41] L’adozione delle cautele, invero, è intimamente connessa ai profili di pericolosità dell’istante.
[42] Sui presupposti per la concessione dei permessi di necessità, F. FIORENTIN, sub art. 30, in F. Della Casa – G. Giostra, Ordinamento penitenziario commentato, VI ed., Cedam, 2019, 407.
[43] In questo senso anche il parere del Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 45.
[44] Corte cost., 3 giugno 2025, n. 78, in Giur. cost., 2025, 728, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 30-bis “nella parte in cui prevede[va] che il provvedimento relativo ai permessi di cui all’art. 30 è soggetto a reclamo, da parte del detenuto, entro ventiquattro ore dalla sua comunicazione, anziché entro quindici giorni”.
[45] Così pure il parere del Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 45.
[46] Peraltro, tale difformità appare in controtendenza con la ratio dell’intervento che, come detto, mira al rafforzamento dei poteri del pubblico ministero.
[47] Più precisamente, non punibili gli investigatori che acquistano, ricevono, sostituiscono od occultano denaro o altra utilità, documenti, sostanze stupefacenti o psicotrope, beni ovvero cose che sono oggetto, prodotto, profitto, prezzo o mezzo per commettere il reato o ne accettano l’offerta o la promessa o altrimenti ostacolano l’individuazione della loro provenienza o ne consentono l’impiego ovvero corrispondono denaro o altra utilità in esecuzione di un accordo illecito già concluso da altri, promettono o danno denaro o altra utilità richiesti da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un pubblico servizio o sollecitati come prezzo della mediazione illecita verso un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio o per remunerarlo o compiono attività prodromiche e strumentali.
[48] In generale, sulla disciplina di tali investigazioni, L. LUDOVICI, L’agente sotto copertura, in Colaiacovo (a cura di), Sicurezza, informazioni e giustizia penale, Pacini giuridica, 2023, 685.
[49] Sulla novella, A.F. VIGNERI, L’inedita disciplina delle operazioni sotto copertura per la sicurezza degli istituti penitenziari, in www.giustiziainsieme.it, 13 aprile 2026.
[50] La norma indica i delitti compiuti avvalendosi della forza di intimidazione o della condizione di assoggettamento da più persone riunite in occasione di rivolte all’interno di uno o più istituti penitenziari, i delitti di cui agli articoli 270-bis, 270-quater, 270-quinquies, 270-quinquies.1, 317, 318, 319-ter, 320, 322-bis, 391, 391-bis, 391-ter, 609-bis, 609-quater, 609-octies, 613-bis, del codice penale, ai delitti di cui all’articolo 414, commessi per le finalità previste dall’articolo 270-sexies del medesimo codice, e di cui agli articoli 73 e 74 del decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990.
“Decreto sicurezza” 2026: le disposizioni su perquisizioni speciali e fermo, annotazione preliminare e ordinamento penitenziario
1. Premessa
Il d.l. 24 febbraio 2026, n. 23 si approssima alla conversione e, con alcune modifiche rispetto alla versione originaria, si appresta all’ingresso definitivo nell’ordinamento giuridico.
Provvedimento controverso, che interviene su molteplici profili normativi collegati al concetto di sicurezza[1]. Le prime disposizioni agiscono per rafforzare gli strumenti preventivi di polizia amministrativa a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica in occasione di manifestazioni in luoghi pubblici o aperti al pubblico e, in tale contesto, rileva la disciplina relativa al c.d. fermo di prevenzione, introdotto con lo scopo di neutralizzare situazioni di rischio prima che le stesse degenerino in condotte violente[2].
D’altro canto, una panoramica sulle disposizioni di diritto processuale penale consente di notare che gli innesti nel tessuto normativo sono molteplici. Alcuni sono conseguenza delle modifiche apportate al codice penale e hanno una precipua funzione di coordinamento. Si tratta, ad esempio, delle disposizioni che riguardano le attribuzioni della procura distrettuale, i termini di durata delle indagini preliminari[3], la disciplina dell’arresto in flagranza ovvero in flagranza differita[4]. Altri, invece, introducono innovazioni più consistenti, come la “annotazione preliminare” del nominativo della persona sottoposta ad indagini in presenza di una causa di giustificazione e la procedura di indagine accelerata[5].
Identiche caratteristiche si rinvengono negli interventi sull’ordinamento penitenziario. Anche qui, infatti, a modifiche che hanno la loro origine nelle novità di diritto sostanziale[6] e svolgono una funzione di coordinamento, si affianca l’introduzione di consistenti novità strutturali. Tra queste ultime, la nuova disciplina dei permessi per i detenuti sottoposti al regime di “carcere duro” ai sensi dell’art. 41-bis ord. penit. e ai collaboratori di giustizia e la possibilità di svolgere operazioni sotto copertura negli istituti penitenziari.
2. Le disposizioni a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica
L’art. 7 del decreto sicurezza, rubricato “Disposizioni a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica”, coerentemente con l’impostazione di fondo della riforma, interviene sull’art. 4, l. n. 152 del 1975 (c.d. “legge Reale”)[7], in materia di perquisizioni sul posto[8], e introduce l’art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978[9], relativo al fermo di prevenzione, con lo scopo di ampliare i poteri della polizia di sicurezza in fase amministrativa.
2.1. Segue: le novità in tema di perquisizioni “sul posto”
Per quanto concerne le perquisizioni speciali[10], gli innesti si muovono lungo tre direttrici che incidono: 1) sulla perimetrazione dell’area di operatività dell’istituto[11]; 2) sullo scopo per cui si procede[12]; 3) sulla configurazione del presupposto sostanziale che legittima la operazioni ante delictum.
Sotto il primo profilo, la novella consente agli ufficiali ed agenti della polizia giudiziaria e della forza pubblica di effettuare perquisizioni personali sul posto “nel corso di servizi espletati in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico […] anche destinate alla prevenzione di reati che turbino l’ordine e la sicurezza pubblica in luoghi caratterizzati da un consistente afflusso di persone”.
Prima facie, la scelta legislativa di affiancare alle “operazioni di polizia” i “servizi espletati in occasione di manifestazioni” sembra evocare una distinzione, sul piano concettuale, tra attività di intervento – riconducibili all’esercizio di poteri tipicamente operativi finalizzati all’accertamento o alla repressione di fatti rilevanti – e attività di presidio – riferibili a funzioni di ordine pubblico svolte in contesti organizzati e caratterizzati da un rilevante afflusso di persone –, così da estendere a dismisura il perimetro di operatività dell’istituto.
Deve ammettersi, tuttavia, che un simile distinguo potrebbe risultare “poco pregnante”[13] se letto alla luce dell’elaborazione giurisprudenziale che ha da tempo adottato una nozione ampia di “operazioni di polizia”, ricomprendendovi “ogni attività […] effettuata nell’ambito di specifiche attribuzioni della stessa e può coincidere con l’ordinaria attività di istituto, non richiedendo, invece, una preventiva organizzazione né l’espletamento di attività coordinate e complesse per il raggiungimento di uno scopo predeterminato”[14].
In questa prospettiva, anche i “servizi” di ordine pubblico risultano potenzialmente sussumibili nella nozione di “operazioni di polizia”; sicché l’innesto non appare estendere l’ambito di applicazione dell’istituto, quanto piuttosto valorizzare il ruolo attivo della polizia giudiziaria e della forza pubblica in contesti connotati da un evidente incremento del rischio per la sicurezza individuale e collettiva.
Una simile opzione interpretativa si salda con l’ulteriore inciso per cui le operazioni legittimanti l’esperimento di perquisizioni ante delictum possono essere “anche destinate alla prevenzione di reati che turbino l’ordine e la sicurezza pubblica”[15], segnando un ulteriore avanzamento della logica anticipatoria dell’intervento di polizia. In tal modo, il baricentro della disciplina si sposta in modo più marcato dalla repressione del fatto alla gestione del rischio, con un rafforzamento della dimensione prognostica dell’azione amministrativa e con una più netta emersione della finalizzazione alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica che nella formulazione previgente rimaneva sullo sfondo.
Ulteriore profilo di novità riguarda l’ampliamento dello scopo per cui si procede alla perquisizione, non più limitata alla ricerca di armi, esplosivi o strumenti di effrazione ma esteso anche agli “strumenti atti ad offendere”[16]. Si tratta di una modifica atta ad incidere – in chiave estensiva – sugli oggetti che la polizia giudiziaria può ricercare, affiancando a strumenti già tipizzati una categoria più elastica e non previamente determinata, fondata sull’idoneità concreta della res a ledere la persona[17].
Certamente più incisiva appare la modifica del presupposto sostanziale delle perquisizioni sul posto: la sostituzione della formula “non appaiono giustificabili” con quella secondo cui le circostanze “appaiono costituire un pericolo attuale per la sicurezza o per l’incolumità pubblica o individuale” implica che la legittimità dell’intervento non sia più fondata sulla mera anomalia del comportamento o della presenza del soggetto incompatibile con il contesto fattuale ma sia subordinata alla necessità di individuare, sulla base di specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo, un pericolo attuale per beni giuridici espressamente individuati.
Tale modifica, lungi dal figurare quale trasformazione meramente stilistica, incide sulla struttura del giudizio richiesto all’operatore di polizia, ossia sul tipo di valutazione che questi è chiamato a compiere prima di esperire le operazioni de quibus: non è più sufficiente rilevare un comportamento anomalo o non giustificabile del soggetto [rectius: sospetto] ma è necessario accertare, sulla base di elementi concreti, se quel comportamento o quella presenza siano idonei a integrare un pericolo attuale per la sicurezza o per l’incolumità, imponendo così un apprezzamento più strutturato e maggiormente ancorato a parametri oggettivi[18].
Tale profilo assume particolare rilievo sul piano procedurale, considerato che, ex art. 4, comma 3, l. n. 152 del 1975, l’attività è sottoposta al controllo successivo dell’autorità giudiziaria ai fini della convalida e, nel caso di perquisizione c.d. “negativa” all’eventuale opposizione da parte dell’interessato[19]. Ne consegue che la perquisizione può ritenersi legittima solo ove dal relativo verbale emergano, da un lato, le ragioni di necessità e urgenza che hanno impedito il tempestivo intervento dell’autorità giudiziaria e, dall’altro, gli elementi concreti posti a fondamento delle operazioni di prevenzione.
2.2. Segue: il fermo di prevenzione
Con riferimento al fermo di prevenzione per la tutela dell’ordine pubblico[20], la novella introduce una nuova forma di accompagnamento coattivo presso gli uffici di polizia, di cui all’art. 11-bis, dd.l. n. 59 del 1978, che si affianca – senza sostituirlo – al fermo identificativo disciplinato dall’art. 11 del medesimo decreto[21].
Si tratta di uno degli aspetti più significativi e delicati della riforma, in ragione della sua (almeno potenziale) incidenza sul piano delle garanzie costituzionali, quali la libertà personale, il diritto di riunione e la libertà di manifestazione del pensiero.
Prima ancora di analizzare il dettato normativo e di verificare eventuali profili di illegittimità, occorre sgomberare il campo da un equivoco di fondo: pur essendo espressamente previsto un collegamento testuale con il fermo identificativo preventivo, le due forme di accompagnamento coattivo ante delictum restano istituti distinti e non sovrapponibili.
In primo luogo, per l’ambito applicativo: l’accompagnamento di cui all’art. 11, d.l. n. 59 del 1978, presuppone il rifiuto del soggetto di fornire le proprie generalità ovvero la sussistenza di sufficienti indizi circa la loro falsità; si fonda, pertanto, su un’esigenza identificativa in senso stretto, risultando legato al comportamento ostruzionistico del soggetto rispetto all’accertamento della sua identità personale.
Diversamente, il nuovo art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978, prescinde da tali condizioni: il soggetto (anche se già identificato) può essere sottoposto ad accompagnamento coattivo per il fatto che, sulla base di elementi di fatto e nel contesto di una manifestazione, risulta attuale il pericolo che egli ponga in essere condotte idonee a comprometterne il pacifico svolgimento. Ne consegue che, mentre l’art. 11, d.l. n. 59 del 1978, rappresenta una misura di trattenimento strettamente funzionale all’identificazione, l’art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978, introduce una forma di accompagnamento coattivo preordinata all’allontanamento temporaneo dal contesto manifestativo del soggetto ritenuto pericoloso.
Per altro verso, su un piano più generale, l’accompagnamento per la tutela di ordine pubblico deve essere altresì distinto dal fermo di polizia a fini identificativi di cui all’art. 349 c.p.p., il quale, come è noto, opera nell’ambito del procedimento penale ed è strumentale all’identificazione della persona nei cui confronti si svolgono indagini o che sia comunque in grado di riferire su circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento del fatto[22].
Diversamente, il fermo previsto dall’art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978 non si colloca nel segmento dedicato all’accertamento processuale di un illecito già commesso, né è preordinato all’identificazione del soggetto, ma introduce una misura di prevenzione volta a impedire ex ante l’insorgenza o l’aggravarsi di situazioni di pericolo in un contesto determinato, quale quello delle manifestazioni.
In altri termini, mentre l’art. 349 c.p.p. risponde a una logica di acquisizione del dato identificativo nell’ambito del procedimento penale, l’art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978, risponde a una logica di neutralizzazione anticipata del rischio, funzionale ad assicurare il regolare svolgimento della manifestazione.
Venendo al contenuto della disposizione, essa trova applicazione nell’ambito dei servizi di ordine e sicurezza pubblica svolti in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico[23] e consente agli ufficiali e agli agenti di polizia di accompagnare e trattenere, per il tempo strettamente necessario ai fini del compimento dei conseguenti accertamenti di polizia e comunque non superiore a dodici ore, soggetti rispetto ai quali, in relazione a specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo, sussista un fondato motivo di ritenere che possano porre in essere condotte idonee a compromettere il pacifico svolgimento della manifestazione.
La disposizione in commento mira, dunque, a neutralizzare situazioni di rischio prima che le stesse degenerino in condotte violente.
L’intervento è subordinato alla presenza di un pericolo attuale per la sicurezza collettiva e deve fondarsi su elementi di fatto idonei a sorreggere la prognosi di pericolosità, anche desunti dal possesso di strumenti, oggetti o materiali indicativi di una possibile offensività, nonché dalla rilevanza di precedenti penali o di segnalazioni di polizia per reati commessi con violenza in occasione di pubbliche manifestazioni nel quinquennio precedente.
Ne risulta, almeno sul piano normativo, una misura circoscritta a un ambito tipizzato e strutturata su una sequenza di requisiti tra loro concorrenti – contesto qualificato, pericolo attuale per la sicurezza collettiva e fondato motivo ancorato a circostanze concrete – che delineano un potere di intervento vincolato a un accertamento in fatto idoneo a sorreggere una valutazione prognostica circa il rischio di condotte suscettibili di compromettere il pacifico svolgimento della manifestazione[24].
Rimane, tuttavia, un nervo scoperto: il riferimento al “fondato motivo di ritenere” che il soggetto possa porre in essere condotte di concreto pericolo potrebbe rivelarsi una formula troppo vaga e, dunque, suscettibile di applicazioni distorte.
In particolare, la disposizione non individua in modo compiuto gli indicatori di rischio rilevanti, né chiarisce le specifiche finalità cui sono preordinati gli accertamenti di polizia. Ne consegue che la latitudine della clausola rischia di tradursi in un ampliamento dei margini di apprezzamento dell’autorità procedente, con il pericolo di applicazioni fondate su valutazioni generiche o su presunzioni di pericolosità non adeguatamente ancorate a elementi concreti.
Una simile indeterminatezza, se non contenuta attraverso un’interpretazione rigorosa, potrebbe determinare tensioni con i parametri sovranazionali in materia di tutela dei diritti fondamentali, in particolare sotto il profilo della prevedibilità e della proporzionalità dell’intervento[25].
Altrettanto indeterminata è l’indicazione delle ragioni per le quali la polizia è legittimata a trattenere i soggetti potenzialmente pericolosi. In particolare, la norma – non precisando la natura e la tipologia degli accertamenti di polizia che consentono il fermo di prevenzione – lascia irrisolto il profilo relativo alla concreta finalizzazione del trattenimento[26].
In questa prospettiva, il difetto di determinatezza della disposizione incide direttamente sulla tenuta sistematica dell’istituto, imponendo un’interpretazione restrittiva che àncora l’operatività della misura a esigenze effettive e puntualmente verificabili, in modo da evitare applicazioni sganciate da un adeguato fondamento fattuale e garantire la compatibilità con i principi di legalità, proporzionalità e tutela della libertà personale.
Ciò che, invece, merita apprezzamento è il sistema di garanzie che accompagna la misura: in particolare, i commi 2 e 3 impongono l’immediata comunicazione dell’accompagnamento al pubblico ministero, al quale è attribuito il potere di disporre il rilascio della persona ove ritenga insussistenti i presupposti della misura, nonché di ricevere comunicazione dell’avvenuto rilascio e del relativo orario.
È proprio l’intervento dell’autorità giudiziaria che consente di escludere, almeno in linea generale, profili di contrasto con l’art. 13 Cost.[27]: considerato il ruolo già attribuito al pubblico ministero anche in istituti analoghi[28], la limitazione della libertà personale – pur disposta in via iniziale dall’autorità di polizia – è sottoposta, secondo la logica della “cultura della giurisdizione”, a un controllo qualificato dell’autorità giudiziaria[29]. Ne discende che la misura preventiva in commento sembra adottata nel rispetto delle garanzie (riserva di legge e di giurisdizione) previste dalla Carta fondamentale[30].
Certamente, un aspetto avrebbe meritato maggiore approfondimento: oltre a prevedere forme di controllo sul fermo – quali, in particolare, la vigilanza immediata del pubblico ministero, tempestivamente informato – la disciplina avrebbe dovuto altresì contemplare specifici obblighi di verbalizzazione e motivazione dell’operato della polizia di sicurezza. Ciò al fine di consentire all’autorità giudiziaria l’esercizio di un effettivo e penetrante controllo di legalità[31].
La lacuna deve pertanto essere colmata in via interpretativa, facendo riferimento alle disposizioni che disciplinano i doveri dell’autorità di pubblica sicurezza in situazioni simili.
Sempre con riferimento all’impatto sulle garanzie fondamentali, si impone una verifica della tenuta della disciplina rispetto alla libertà di riunione e alla libertà di manifestazione del pensiero, trattandosi di diritti che trovano proprio nelle manifestazioni pubbliche il loro principale ambito di esplicazione.
La misura non appare, ex se, incompatibile con tali precetti ma la sua legittimità è strettamente condizionata al modo in cui i presupposti applicativi vengono interpretati e concretamente utilizzati. Il punto centrale è rappresentato dal requisito dell’“attuale pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica” che non può essere inteso in senso meramente ipotetico o congetturale, né può essere fondato su valutazioni generiche o su un semplice giudizio di pericolosità astratta del soggetto.
Al contrario, tale requisito deve essere ancorato a un quadro fattuale concreto e già in atto, caratterizzato da elementi oggettivi idonei a far ritenere imminente la commissione di condotte violente o comunque idonee a compromettere il pacifico svolgimento della manifestazione.
In altri termini, non è sufficiente il timore che un soggetto possa porre in essere comportamenti illeciti, ma è necessario che sussistano circostanze specifiche – desumibili dal contesto, dalle modalità di svolgimento della manifestazione o dal comportamento attuale del soggetto – che rendano l’intervento di polizia non solo opportuno, ma immediatamente necessario.
Solo ove interpretato in tal senso restrittivo, il presupposto dell’attualità del pericolo consente di mantenere la misura entro i limiti della sua natura eccezionale, evitando che essa si traduca in uno strumento di compressione preventiva e generalizzata delle libertà di riunione e di manifestazione del pensiero[32].
Da ultimo, va rilevato che nel corso dell’esame in Senato è stato introdotto il comma 3-bis, volto a disciplinare l’ipotesi in cui la persona accompagnata presso gli uffici di polizia sia un minore di diciotto anni.
L’innesto si muove nella direzione di un rafforzamento delle garanzie, coerente con la peculiare condizione di vulnerabilità del soggetto minorenne e con i principi che informano il sistema della giustizia minorile.
In tale prospettiva, la disposizione prevede che le comunicazioni relative all’accompagnamento e all’eventuale rilascio di cui ai commi 2 e 3 siano trasmesse al procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni, in luogo dell’autorità giudiziaria ordinaria, valorizzando così la specializzazione dell’organo requirente nella gestione di situazioni che coinvolgono soggetti infra diciottenni. Parallelamente, è imposto l’obbligo di informare senza ritardo gli esercenti la responsabilità genitoriale, i quali sono altresì invitati a presentarsi presso gli uffici di polizia al fine di prendere in consegna il minore al momento del rilascio, evitando che questi rimanga privo di adeguato supporto familiare nella fase di trattenimento.
La previsione appare, dunque, orientata a evitare situazioni di isolamento del minore e a garantire un più incisivo controllo esterno sull’operato della polizia di sicurezza mediante il duplice coinvolgimento dell’autorità giudiziaria minorile e del nucleo familiare.
Nondimeno, residuano profili di criticità in quanto la disposizione non disciplina espressamente le ipotesi di irreperibilità o inerzia degli esercenti la responsabilità genitoriale, né chiarisce le modalità concrete di assistenza del minore durante la permanenza presso gli uffici di polizia. Ne consegue che l’effettività delle garanzie previste risulta in larga misura rimessa alla prassi applicativa, con il rischio di soluzioni disomogenee.
In definitiva, il comma 3-bis si inserisce coerentemente nella logica di bilanciamento tra esigenze di prevenzione e tutela dei diritti fondamentali, rafforzando il presidio garantistico nei confronti del minore; tuttavia, la sua piena efficacia appare subordinata a un’applicazione rigorosa e a un adeguato coordinamento con la disciplina della giustizia minorile.
3. La disciplina della “annotazione” preliminare
L’art. 12 del decreto sicurezza, rubricato “Disposizioni in materia di attività d’indagine dell’autorità giudiziaria in presenza di cause di giustificazione”, attraverso la modifica dell’art. 335 c.p.p., nel quale è inserito il comma 1-bis.1, e l’introduzione dell’art. 335-quinquies c.p.p., delinea un inedito meccanismo che trova il suo presupposto nella sussistenza di una causa di giustificazione e detta tempi estremamente celeri per la definizione della procedura[33].
La ratio dell’istituto si rinviene nella volontà del legislatore di rafforzare la tutela di una persona la cui sorte processuale appare destinata ad evolvere in senso positivo, sottraendola alle conseguenze negative che spesso scaturiscono dalla iscrizione nel registro delle notizie di reato[34].
L’elemento caratterizzante è rappresentato dalla deroga al principio, enunciato dal comma 1-bis, c.p.p., secondo il quale il nominativo della persona alla quale il reato è attribuito è iscritto nel registro non appena risultino, contestualmente all’iscrizione della notizia di reato, o successivamente, indizi a suo carico[35].
In presenza di una causa di giustificazione, infatti, il comma 1-bis.1, prevede che il pubblico ministero annoti il nome della persona alla quale il fatto è attribuito in un separato modello. Tale annotazione preliminare preclude quindi la vera e propria iscrizione del nominativo nel registro delle notizie di reato. In altre parole, la norma, dal punto di vista soggettivo, delinea una sorta di subprocedimento di iscrizione e descrive un segmento che separa l’acquisizione della notizia di reato dalla sua formale attribuzione al soggetto individuato quale autore del fatto, allo scopo di verificare immediatamente la sussistenza della causa di giustificazione e consentire una più rapida definizione del procedimento.
La disciplina di questo segmento è contenuta nel nuovo art. 335-quinquies c.p.p.: acquisita la notizia di reato e ravvisata la sussistenza di una scriminante, il pubblico ministero iscrive la notitia criminis nell’apposito registro e, contestualmente, annota il nominativo della persona in un diverso registro[36].
Dopo l’annotazione inizia una attività investigativa estremamente celere. Ai sensi del comma 2, il pubblico ministero, se non è necessario compiere ulteriori accertamenti, assume le proprie determinazioni sulla richiesta di archiviazione senza ritardo e comunque entro trenta giorni. Diversamente, ove siano necessari ulteriori accertamenti (anche di natura irripetibile) il termine per le indagini è esteso a 120 giorni. Spirato tale termine, il pubblico ministero nei successivi trenta giorni assume le proprie determinazioni sulla richiesta di archiviazione.
Gli esiti possono essere l’archiviazione o la metamorfosi dell’“annotato” in indagato, con l’iscrizione del suo nominativo nel registro delle notizie di reato.
L’iscrizione del nominativo nel registro delle notizie di reato è comunque obbligatoria nel caso in cui il pubblico ministero ritenga di dover procedere all’incidente probatorio[37].
Nel caso in cui si proceda all’iscrizione del nominativo nel registro delle notizie di reato, la norma puntualizza che i termini di fase iniziano a decorrere dalla annotazione.
Nella prospettiva della tutela e delle garanzie, la posizione dell’“annotato” è equiparata espressamente a quella della persona sottoposta ad indagini ed è quindi protetta dalle medesime tutele e garanzie.
La disciplina appena descritta solleva tuttavia alcuni quesiti di carattere pratico.
Il primo attiene al presupposto che impone al pubblico ministero di seguire la procedura speciale. Invero, se è necessario che la causa di giustificazione risulti con evidenza ovvero sia percepibile con estremo nitore, ne consegue che in situazioni di dubbio, che non possono essere chiarite nei brevi tempi fissati dalla norma, la procedura deve essere instradata sui binari ordinari.
La norma non chiarisce peraltro il rapporto tra il registro delle notizie di reato e il registro delle annotazioni. Sembra, infatti, che possano coesistere due distinti segmenti investigativi: il primo, sul fatto e su eventuali coindagati per i quali non si applica la scriminante; il secondo, sul soggetto “annotato”. La prassi permetterà di verificare eventuali influssi e relazioni tra le due declinazioni della medesima inchiesta.
L’altro riguarda la natura dei termini e le conseguenze di un eventuale superamento. Da questo punto di vista, i termini appaiono ordinatori e il loro decorso non impone ex se l’iscrizione della persona nel registro delle notizie di reato, ben potendo il pubblico ministero chiedere l’archiviazione seguendo la procedura semplificata. La situazione potrebbe, tuttavia, presentare profili di criticità nel momento in cui, superati i termini, il pubblico ministero rimanesse inerte anche dopo il decorso dei termini massimi delle indagini preliminari.
4. Le modifiche dell’ordinamento penitenziario
L’attenzione rivolta dal legislatore all’ordinamento penitenziario, come accennato, si sofferma innanzitutto sulla disciplina dei permessi di necessità.
L’art. 16, rubricato “Interventi in materia di permessi”, modifica l’art. 30-bis, l. 26 luglio 1975, n. 354, e l’art. 16-nonies del d.l. 15 gennaio 1991, n. 8, conv. con modif. dalla l. 15 marzo 1991, n. 82.
Si può anticipare che, nel complesso, il legislatore persegue l’obiettivo di rafforzare, tanto per le funzioni consultive, quanto per i poteri di impulso, il ruolo del procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo nell’iter per la concessione dei permessi a detenuti sottoposti al regime previsto dall’art. 41-bis ord. penit. o a collaboratori di giustizia[38]. L’obiettivo dichiarato, infatti, è “realizzare una maggiore uniformità delle decisioni in materia di permessi di necessità concessi ai detenuti soggetti al regime di cui all’art. 41-bis” nonché “evitare concreti rischi sia per l’incolumità della polizia penitenziaria, preposta all’esecuzione del permesso, sia dello stesso detenuto, e di assicurare il controllo del pericolo di fuga e del concreto rischio di contatti del detenuto con l’ambiente criminale di riferimento”[39].
La prima linea di intervento interessa l’art. 30-bis, e si estrinseca, innanzitutto, nell’introduzione di un nuovo comma, collocato dopo il primo e in forza del quale, nel caso di concessione del permesso a detenuti sottoposti in regime di “carcere duro”, le modalità di esecuzione sono determinate tenendo conto delle cautele eventualmente indicate dal procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo[40]. Non si rinvengono disposizioni sulla procedura ovvero sul momento nel quale il procuratore è chiamato ad esprimersi, né sulla forma che deve assumere l’interlocuzione.
Alla luce della disciplina generale della materia, si può ritenere che le cautele debbano essere indicate nel medesimo momento in cui, a seguito dell’istanza del detenuto, ai sensi del primo comma dell’art. 30-bis, è richiesto il parere del procuratore nazionale in ordine all’attualità dei collegamenti con la criminalità organizzata ed alla pericolosità del soggetto[41]. In tale frangente, dunque, il procuratore dovrà esternare le proprie valutazioni sulle modalità di esecuzione del permesso nel caso di accoglimento dell’istanza. Le peculiari condizioni che giustificano la concessione del beneficio escludono che l’intervento possa avvenire in un momento successivo. Invero, soprattutto per quanto concerne la fattispecie disciplinata dal primo comma dell’art. 30, i presupposti di applicazione della norma si radicano in situazioni connotate da estrema urgenza, che non consentono ulteriori dilazioni[42].
Del resto, osservando la struttura complessiva della previsione, poiché l’indicazione delle cautele è soltanto eventuale, ben si può ritenere che il silenzio serbato in tale frangente stia a significare che il procuratore nazionale non ritiene di doversi esprimere sul punto. Non si può comunque escludere che il procuratore possa essere sollecitato a pronunciarsi successivamente, ma in un termine brevissimo, che non pregiudichi la tempestiva fruizione del permesso da parte del detenuto.
Il tenore della previsione delinea un preciso onere dal punto di vista argomentativo, nel senso che il giudice nel provvedimento dovrà esporre le ragioni di un suo eventuale dissenso rispetto alle indicazioni del procuratore. Ne consegue che l’eventuale inadempimento o comunque la decisione difforme può essere censurata attraverso il reclamo ex art. 30-bis[43].
Il secondo intervento, che consiste nella modifica del comma terzo dell’art. 30-bis, amplia la platea dei soggetti legittimati all’impugnazione del provvedimento adottato nei confronti di detenuti sottoposti al regime previsto dall’articolo 41-bis, includendo il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, il quale, coerentemente, figura ora tra i destinatari della comunicazione del provvedimento adottato dal giudice.
La stessa norma modifica il termine per proporre reclamo e lo innalza da ventiquattro a quarantotto ore. In sede di conversione, la previsione è stata modificata nel senso che il nuovo termine si applica soltanto all’impugnazione del pubblico ministero e non quella dell’interessato. Quest’ultima, a seguito di un recente intervento della Corte costituzionale, può essere esperita nel termine di quindici giorni[44].
Dunque, almeno da questo punto di vista è stato superato il dubbio sollevato dal Consiglio superiore della magistratura secondo il quale la previsione si sarebbe potuta infrangere contro la precedente statuizione del Giudice delle leggi[45].
Sotto altro aspetto, tuttavia, non si può escludere che la diversità di trattamento tra pubblico ministero e interessato possa essere oggetto di una nuova censura, laddove concede alla parte privata un termine molto ampio e, per converso, comprime l’esercizio del diritto di impugnare della parte pubblica in un termine oltremodo angusto[46].
L’altro provvedimento normativo interessato dalla novella, come accennato, è il decreto sui collaboratori di giustizia e, in particolare, l’art. 16-nonies.
Per un verso, la modifica del comma 1, produce l’effetto di attribuire al procuratore nazionale il potere di impulso per la concessione di permessi di necessità ovvero, nel caso di istanza proveniente da altro soggetto, di esprimere il suo parere.
Per altro verso, la modifica del comma 8, produce l’effetto di attrarre il procedimento per la concessione di permessi nella sfera di competenza del magistrato di sorveglianza del luogo nel quale ha sede la commissione centrale per la definizione e applicazione delle speciali misure di protezione, ove il collaboratore è tenuto a eleggere domicilio ai sensi dell’art. 12, comma 3-bis. Come dire che la competenza è radicata nell’ufficio di Roma.
Una modifica che non interviene direttamente sulla l. 26 luglio 1975, n. 354, ma interessa comunque l’ordinamento penitenziario è veicolata dall’art. 15 che, attraverso l’inserimento della lett. b-quater), nel comma 1 dell’art. 9, l. 16 marzo 2006, n. 146, introduce la possibilità di svolgere negli istituti penitenziari attività di indagine sotto copertura[47]. Più precisamente, coerentemente con il paradigma di tale investigazione[48], si consente agli ufficiali di polizia giudiziaria appartenenti ai nuclei investigativi del Corpo di polizia penitenziaria di porre in essere, anche attraverso interposte persone, determinate condotte[49], che altrimenti costituirebbero reato, al fine di acquisire elementi di prova in ordine ad un catalogo piuttosto ampio di delitti[50].
La norma precisa che restano ferme le competenze degli organismi e delle strutture specializzati della Polizia di Stato, dell’Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza, deputati allo svolgimento delle attività info-investigative in materia di criminalità organizzata, terrorismo ed eversione, nonché le esigenze di reciproco raccordo, a fini informativi e operativi, tra i nuclei investigativi della Polizia penitenziaria e gli organismi e le strutture anzidette, qualora i reati per cui si procede coinvolgano soggetti all’esterno o all’interno dell’ambito penitenziario, nel rispetto delle disposizioni del codice di procedura penale e delle prerogative dell’autorità giudiziaria.
Su questo versante, la novella contribuisce sicuramente a rendere più efficace l’investigazione rispetto a reati di particolare gravità poiché consente l’inserimento in un contesto difficilmente penetrabile.
[1] In generale, sulla novella, A. CISTERNA, Ripensare i confini della sicurezza per non soccombere all’emergenza, in Guida dir., 2026, n. 9, 60; P. BERNARDONI, Decreto sicurezza (d.l. 24 febbraio 2026, n. 23): una breve analisi dei profili penali e processuali, in www.sistemapenale.it, 3 marzo 2026.
[2] Più nel dettaglio, la novella oltre ad interviene sull’art. 4, l. n. 152 del 1975 (c.d. “legge Reale”) in materia di perquisizioni sul posto, introduce l’art. 11-bis, d.l. n. 59 del 1978.
[3] In particolare, le modifiche agli artt. 51 e 407 c.p.p. recepiscono l’introduzione dell’art. 628-bis c.p.
[4] Si tratta delle modifiche che consentono l’arresto in flagranza per le ipotesi contemplate dall’art. 583-quater, commi 2 e 3, c.p. (art. 380, comma 1, lett. a-ter) c.p.p.) e in flagranza differita per la nuova ipotesi di fuga del conducente da un posto di blocco (art. 382-bis, comma 1-ter, c.p.p.).
[5] Si tratta delle modifiche che introducono il comma 1.bis.1 nell’art. 335 c.p.p. e l’art. 335-quinquies c.p.p. insieme a un apposito registro.
[6] È il caso, ad esempio, dell’introduzione dell’art. 628-bis c.p. nel catalogo dei reati ostativi contenuto nell’art. 4-bis ord. penit.
[7] L. 22 maggio 1975, n. 152, recante “Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico”, in Gazz. uff., 24 maggio 1975, n. 136.
[8] Si tratta di perquisizioni personali esperibili in presenza di meri indizi di reità, in relazione a peculiari contesti e scenari criminosi ritenuti talmente pericolosi ed allarmanti da giustificare l’intervento immediato della polizia giudiziaria (ufficiali ed agenti) o della forza pubblica senza alcun prodromico intervento dell’autorità giudiziaria.
[9] Decreto‐legge 21 marzo 1978, n. 59, recante “Norme penali e processuali per la prevenzione e la repressione di gravi reati”, convertito con modificazioni dalla legge 18 maggio 1978, n. 191, in Gazz. uff., 19 marzo 1978, n. 137
[10] Sul tema, ex multis, P. BALDUCCI, Perquisizioni (dir. proc. pen.), in Enc. dir., XXXIII, Giuffrè, 1983, 137; M. BARGIS, Perquisizione, in Dig. disc. pen., IX, Utet, 1995, 498 ss.; P. FELICIONI, Ispezioni e perquisizioni, Giuffrè, 2004. Volendo, cfr. anche W. NOCERINO, Ispezioni e perquisizioni sulla scena criminis, in Manuale delle investigazioni sulla scena del crimine, a cura di D. Curtotti-L. Saravo, Giappichelli, 2022, III ed., 155.
[11] Art. 7, comma 1, lett. a e b, d.l. n. 23 del 2026
[12] Art. 7, comma 1, lett. c, d.l. n. 23 del 2026
[13] Così, P. BERNARDONI, Decreto sicurezza, cit.,10. In questo senso anche Dossier del Servizio Studi della Camera, disponibile in www.sistemapenale.it, 19 aprile 2026, 64; Consiglio Superiore della Magistratura, Parere sul d.l. n. 23/2026 approvato dal Plenum del CSM, su proposta della VI Commissione, il 15 aprile 2025, ivi, 16 aprile 2026, 21.
[14] Così Cass., Sez. III, 30 ottobre 2013, n. 46233, in C.E.D. Cass., n. 257864.
[15] Art. 7, comma 1, lett. b, d.l. n. 23 del 2026.
[16] Trattasi di una categoria più generale rispetto agli strumenti analiticamente indicati nella normativa precedente. Cfr. Dossier del Servizio Studi della Camera, cit., 64.
[17] A tal proposito, si è detto che l’innesto in parola “sembra avere una portata precettiva reale […] in quanto è ben possibile che, nel caso concreto, vi siano elementi tali da far ritenere che un soggetto […] possa avere con sé strumenti atti ad offendere, concetto estremamente ampio e potenzialmente indeterminato”. Così, P. BERNARDONI, Decreto sicurezza, cit.,11.
[18] Come precisato dal Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 22, “[L]a finalità di tale riformulazione appare duplice: per un verso, rafforzare il fondamento legale dei poteri di intervento securitario, ancorandoli finalmente a un concetto di pericolo effettivo e attuale; dall’altro, fornire un parametro “meno evanescente” e più definito e puntuale, nonché coerente con le esigenze di prevenzione di condotte violente o pericolose in contesti di manifestazioni e di notevoli afflussi di persone”.
[19] In questo senso la giurisprudenza di legittimità, per cui “[A]vverso il decreto di convalida della perquisizione preventiva […] è ammissibile l’opposizione, ex art. 352, comma 4-bis, cod. proc. pen., ad opera delle persone nei cui confronti la perquisizione stessa è stata disposta o eseguita, a condizione che ad essa non abbia fatto seguito un provvedimento di sequestro, anche ai soli fini amministrativi, di quanto rinvenuto”. Così, Sez. VI, 29 ottobre 2025, n. 40969, in C.E.D. Cass., n. 288969. Contra, W. NOCERINO, Il vaglio giurisdizionale sulle “perquisizioni negative”, in Aa.Vv., La riforma Cartabia, a cura di Spangher, Pacini, 2022, 239, per cui,” a fronte della mancata tipizzazione normativa, il soggetto che subisce la perquisizione illegittima, per il sol fatto che essa viene esperita ante delictum, non risulta tutelato circa la possibilità di esperire il rimedio in questione”. In senso analogo, A. VALENTI, Le prime coordinate giurisprudenziali sulla c.d. “opposizione alla perquisizione negativa”, in Cass. pen., 2024, 3952.
[20] I dati del Viminale attestano che nei primi dieci mesi del 2025 si sono svolte 8.647 manifestazioni di rilievo, con 2.304 cortei dedicati alla pace, ove sono rimasti feriti 242 tutori dell’ordine pubblico. Questi ultimi, invece, sono stati 147 nel 2024, mentre 120 nel 2023. L’incremento dei feriti, perlopiù colpiti da sassi, fumogeni e altri esplosivi, ha spinto il governo a intervenire.
[21] Per un primo commento, T. PERRELLA, Il nuovo fermo preventivo di polizia: sicurezza pubblica, diritti fondamentali e prospettive di riforma, in www.sistemapenale.it, 30 marzo 2026.
[22] Sul punto, per tutti, T. ALESCI, Il corpo umano fonte di prova, Cedam, 2017, 72.
[23] La giurisprudenza ha ridefinito i termini dei “luoghi pubblici” e di quelli “aperti al pubblico”. Cfr. Cass., Sez. VI, 21 novembre 2017, n. 595, in C.E.D. Cass., n. 271763, secondo cui “l’area antistante un condominio, recintata ma priva di cancello, costituisce luogo aperto al pubblico, in quanto consente l’accesso ad una categoria indistinta di persone a non solo ai condomini». Così come sono considerati tali «la cella e gli ambienti penitenziari […] non essendo nel “possesso” dei detenuti, ai quali non compete alcuno “ius excludendi alios”; tali ambienti, infatti, si trovano nella piena e completa disponibilità dell’amministrazione penitenziaria, che ne può fare uso in ogni momento per qualsiasi esigenza d’istituto”. Nello stesso senso Cass., Sez. V, 3 ottobre 2024, n. 42647, in C.E.D. Cass., n. 287245; Cass., Sez. VI, 15 maggio 2018, n. 26028, ivi, n. 273417.
[24] Critico sul punto, Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 26, per cui “[I]doneo a produrre ulteriori criticità appare inoltre il riferimento, contenuto nella disposizione in commento, alla “rilevanza di precedenti penali o di segnalazioni di polizia per reati commessi con violenza alle persone o sulle cose in occasione di pubbliche manifestazioni nel corso degli ultimi cinque anni”: la possibile valorizzazione, da parte dell’operatore di polizia, dei soli precedenti penali (o, addirittura, delle sole segnalazioni di polizia) quale esclusivo indice prognostico di pericolosità sociale dell’agente – in assenza di condotte oggettive poste in essere nel contesto della manifestazione, indicative di una concreta situazione di pericolo – appare infatti foriera di impropri automatismi fondati su una “colpa d’autore”, in quanto ancorata al dato meramente formalistico dalla “censuratezza” del soggetto fermato”.
[25] In questo senso, anche T. PERRELLA, Il nuovo fermo preventivo di polizia, cit., 5. Conformemente, Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 26.
[26] Come evidenziato dal Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 28, “il nuovo fermo di polizia introdotto dall’art. 11 bis diverge dunque profondamente da quello di cui al già citato art. 11 del medesimo d.l. n. 59/1978: quest’ultimo, risultando finalizzato all’identificazione del soggetto che rifiuti di fornire le proprie generalità o che si possa ritenere abbia fornito false generalità, si caratterizza infatti per una finalità assolutamente chiara e specifica, determinata per legge e che giustifica la limitazione della libertà personale del singolo da parte dell’autorità di pubblica sicurezza; nel caso del fermo di prevenzione di cui all’art. 11 bis, invece, la mancata indicazione di una chiara finalità del trattenimento della persona negli uffici di polizia (peraltro fino a dodici ore) finirebbe con l’ampliare in maniera irragionevole la già ampia discrezionalità degli operatori di polizia”
[27] In senso contrario, T. PERRELLA, Il nuovo fermo preventivo di polizia, cit., 4, per cui “[I]l nuovo fermo di prevenzione, […] incide sul nucleo essenziale di alcune libertà fondamentali della persona […] L’accompagnamento e il trattenimento […] comportando una coazione fisica a permanere in un determinato luogo e impedendo la partecipazione alla manifestazione, oltre a incidere sulle libertà di riunione e di manifestazione del pensiero, integrano quella mortificazione della dignità dell’uomo che si verifica in ogni evenienza di assoggettamento fisico all’altrui potere […] e, dunque, una restrizione della libertà personale ai sensi dell’art. 13, comma 3 Cost. Sempre in chiave critica, Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 25, per cui “[L]o strumento (cd. fermo di prevenzione) individuato dalla disposizione in commento per realizzare siffatto obiettivo di prevenzione incide, tuttavia, sul nucleo essenziale di alcune libertà fondamentali del singolo, ponendosi in un’area di delicatissimo bilanciamento tra esigenze di ordine pubblico e diritti fondamentali garantiti dagli artt. 13, 17 e 21 della Costituzione.”
[28] Si pensi alla normativa prevista in tema di “[I]dentificazione della persona nei cui confronti vengono svolte le indagini e di altre persone”, ex art. 349, commi 5 e 6, c.p.p., ovvero al fermo per identificazione, ai sensi dell’art. 11, d.l. d.l. n. 59 del 1978.
[29] È opportuno precisare che l’art. 11, d.l. n. 59 del 1978, proprio in ragione della temporaneità della limitazione, è stato ritenuta conforme alla CEDU, la quale ha giudicato compatibile con l’art. 5 della Convenzione il fermo per identificazione, purché la privazione della libertà sia limitata al tempo strettamente necessario a garantire l’esecuzione dell’obbligo di dichiarare le proprie generalità e risulti proporzionata alla finalità perseguita. Cfr. Corte EDU, Sez. II, 5 aprile 2011, n. 14569.
[30] In ogni caso, si sarebbe potuta valutare l’opportunità di introdurre un meccanismo di convalida affidato al giudice per le indagini preliminari, sulla falsariga di quanto previsto in materia di DASPO, al fine di rafforzare ulteriormente il livello delle garanzie attraverso un controllo giurisdizionale pieno sulla sussistenza dei presupposti applicativi della misura.
[31] In questo senso, Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 26.
[32] P. BERNARDONI, Decreto sicurezza, cit.,12.
[33] In tema, E. CRIPPA, La nuova «annotazione preliminare» per i fatti commessi in presenza di una causa di giustificazione, in www.sistemapenale.it, 18 marzo 2026; F. ALVINO, Dal “codice rosso” al “codice bianco”: note a margine dell’attività di indagine relativa a fatti di reato assistiti da causa di giustificazione, in www.sistemapenale.it, 22 aprile 2026.
[34] Si legge nel Dossier del Servizio Studi della Camera, cit., 94, la novella “risponde all’esigenza generale di evitare, rispetto a situazioni caratterizzate dalla presenza di una causa di giustificazione supportata dall’evidenza, l’effetto stigmatizzante che oggi è riconnesso all’iscrizione nel registro degli indagati di cui all’art. 335 c.p.p.”.
[35] I presupposti per l’iscrizione del nominativo dell’indagato nel registro delle notizie di reato sono stati definiti con l’introduzione del comma 1-bis nel testo dell’art. 335 c.p.p.dalla c.d. “Riforma Cartabia” (sul punto, D. CURTOTTI, L’iscrizione della notizia di reato e il controllo del giudice, in G. Spangher, La riforma Cartabia, Pacini giuridica, 2022, 202.
[36] A tal fine, l’art. 13 prevede che entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del decreto, il registro delle notizie di reato è adeguato attraverso l’introduzione di un apposito modello nel quale confluiscono le annotazioni preliminari.
[37] Si ritiene che l’iscrizione sia obbligatoria anche qualora l’acquisizione anticipata della prova avvenga su istanza della difesa ai sensi dell’art. 360, comma 5, c.p.p.
[38] Evidenzia questa caratteristica, P. BERNARDONI, Decreto sicurezza, cit.
[39] Così si esprime il Dossier del Servizio Studi della Camera, cit.
[40] In generale, le prescrizioni che il giudice può adottare sono indicate, per i permessi umanitari, dall’art. 64 e, per i permessi premio, dall’art. 65 del D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230. Tra le cautele, quella più significativa, è la scorta, contemplata dall’art. 64, comma 2.
[41] L’adozione delle cautele, invero, è intimamente connessa ai profili di pericolosità dell’istante.
[42] Sui presupposti per la concessione dei permessi di necessità, F. FIORENTIN, sub art. 30, in F. Della Casa – G. Giostra, Ordinamento penitenziario commentato, VI ed., Cedam, 2019, 407.
[43] In questo senso anche il parere del Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 45.
[44] Corte cost., 3 giugno 2025, n. 78, in Giur. cost., 2025, 728, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 30-bis “nella parte in cui prevede[va] che il provvedimento relativo ai permessi di cui all’art. 30 è soggetto a reclamo, da parte del detenuto, entro ventiquattro ore dalla sua comunicazione, anziché entro quindici giorni”.
[45] Così pure il parere del Consiglio Superiore della Magistratura, Parere, cit., 45.
[46] Peraltro, tale difformità appare in controtendenza con la ratio dell’intervento che, come detto, mira al rafforzamento dei poteri del pubblico ministero.
[47] Più precisamente, non punibili gli investigatori che acquistano, ricevono, sostituiscono od occultano denaro o altra utilità, documenti, sostanze stupefacenti o psicotrope, beni ovvero cose che sono oggetto, prodotto, profitto, prezzo o mezzo per commettere il reato o ne accettano l’offerta o la promessa o altrimenti ostacolano l’individuazione della loro provenienza o ne consentono l’impiego ovvero corrispondono denaro o altra utilità in esecuzione di un accordo illecito già concluso da altri, promettono o danno denaro o altra utilità richiesti da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un pubblico servizio o sollecitati come prezzo della mediazione illecita verso un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio o per remunerarlo o compiono attività prodromiche e strumentali.
[48] In generale, sulla disciplina di tali investigazioni, L. LUDOVICI, L’agente sotto copertura, in Colaiacovo (a cura di), Sicurezza, informazioni e giustizia penale, Pacini giuridica, 2023, 685.
[49] Sulla novella, A.F. VIGNERI, L’inedita disciplina delle operazioni sotto copertura per la sicurezza degli istituti penitenziari, in www.giustiziainsieme.it, 13 aprile 2026.
[50] La norma indica i delitti compiuti avvalendosi della forza di intimidazione o della condizione di assoggettamento da più persone riunite in occasione di rivolte all’interno di uno o più istituti penitenziari, i delitti di cui agli articoli 270-bis, 270-quater, 270-quinquies, 270-quinquies.1, 317, 318, 319-ter, 320, 322-bis, 391, 391-bis, 391-ter, 609-bis, 609-quater, 609-octies, 613-bis, del codice penale, ai delitti di cui all’articolo 414, commessi per le finalità previste dall’articolo 270-sexies del medesimo codice, e di cui agli articoli 73 e 74 del decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990.
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