Abstract: Il presente contributo, intende prendere in considerazione la misura della confisca di prevenzione, prevista nel D. Lgs. 159/2011 (c.d. Codice Antimafia), nei casi in cui siano oggetto di ablazione beni formalmente intestati a soggetti terzi. In particolare, partendo da un’analisi sistematica del quadro normativo interno, il contributo intende soffermarsi, alla luce della più recente giurisprudenza, nazionale e sovranazionale, tanto alla recente pronuncia della Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite (sent. 30355/2025), quanto alla decisione della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo con riferimento alla causa Isaia c. Italia (25 settembre 2025).
Entrambe le pronunce, infatti, prendono in considerazione i casi in cui la confisca di prevenzione abbia ad oggetto beni di terzi soggetti, presentando attenzione alle tensioni tra la qualificazione della confisca di prevenzione, quale misura formalmente non penale e gli effetti sostanzialmente afflittivi che essa comporta e prendendo in considerazione anche profili di compatibilità della misura con i principi convenzionali, come recentemente ribaditi dalla Corte di Strasburgo.
Abstract (ENG): The present article aims to examine the measure of preventive confiscation, provided for under Legislative Decree No. 159/2011 (the so‑called Anti‑Mafia Code), in cases where assets formally registered in the name of third parties are subject to ablation. In particular, starting from a systematic analysis of the domestic legal framework, the paper focuses – also in light of the most recent national and supranational case law – both on the recent judgment of the Supreme Court of Cassation sitting in United Sections (Judgment No. 30355/2025), and on the decision of the European Court of Human Rights in the case of Isaia v. Italy (25 September 2025).
Both rulings address situations in which preventive confiscation concerns assets belonging to third parties, highlighting the tensions between its formal classification as a non‑criminal measure and the substantially afflictive effects it entails. They also consider issues of compatibility of the measure with conventional principles, as recently reaffirmed by the Strasbourg Court.
Sommario: 1. Premessa introduttiva. 2. La confisca di prevenzione: un inquadramento generale tra logica preventiva e funzione sanzionatoria. 3. La figura del terzo intestatario del bene oggetto di confisca di prevenzione: incertezze e prassi applicative. 4. Sulla possibilità per il terzo di contestare la pericolosità sociale del proposto: una recente decisione della Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite. 5. Il delicato equilibrio tra la sentenza delle Sezioni Unite n. e le recedenti affermazioni della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nella causa Isaia c. Italia. 6. Qualche considerazione di sintesi.
1. Premessa introduttiva
Sempre più di frequente, nell’odierno sistema delle misure di contrasto alla criminalità organizzata, la confisca di prevenzione viene chiamata ad occupare una posizione centrale[1]. Inserita nell’ordinamento italiano come strumento volto a colpire i patrimoni illeciti accumulati al di fuori di un accertamento penale in senso stretto, quale misura ante delictum di natura “amministrativa, essa, in realtà, ha progressivamente assunto connotati del tutto differenti da quelli che inizialmente ne avevano ispirato l’introduzione, fino ad avere tratti peculiari ed a presentarsi come una misura di natura patrimoniale, formalmente preventiva, ma in sostanza sanzionatoria e ripristinatoria, finalizzata ad incidere in modo significativo sulla sfera giuridica del destinatario.
Se le esigenze legate alla effettiva perimetrazione della misura si manifestano con evidenza nel caso in cui oggetto di ablazione sia un bene direttamente intestato al proposto, destinatario del procedimento di prevenzione, esse si amplificano, e si mostrano maggiormente evidenti, quando i beni confiscati sono di un soggetto terzo. Trattasi dei casi in cui vengono sottoposti a sequestro ed a confisca di prevenzione beni formalmente intestati a terze persone, in ragione della ritenuta presenza del bene nella disponibilità effettiva del proposto.
In questi casi, cioè, si ritiene che il patrimonio sia stato acquistato dal terzo solo in modo fittizio, in un periodo in cui la pericolosità sociale del proposto era ancora attuale, e che si tratti, quindi, di beni verosimilmente ottenuti attraverso il reimpiego dei proventi dei reati a lui attribuiti
In questo contesto, connotato da intrinseca mutevolezza e da frequenti oscillazioni applicative, anche la giurisprudenza, nazionale e sovranazionale, ha cercato di bilanciare l’esigenza di efficienza nella lotta alla criminalità con la salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui, di matrice anche convenzionale[2]. A questo proposito, è stata, in particolare, la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ad aver sollecitato nelle proprie decisioni una riflessione approfondita sulla natura effettiva della confisca di prevenzione, come evidenziato da recenti pronunce dei giudici di Strasburgo. Trattasi, invero, di decisioni hanno posto in luce le criticità derivanti dall’applicazione sempre più frequente di una misura ablatoria reale in assenza di una condanna penale, sollevando rilevanti interrogativi in ordine alle garanzie costituzionali ed alla compatibilità della misura, sempre più connotata da natura afflitiva-sanzionatoria, con i parametri convenzionali europei.
Orbene, se questo è il contesto di riferimento, con il presente contributo si intende approfondire la specifica questione relativa alla confisca di beni formalmente intestati a soggetti terzi, nei casi in cui questi ultimi siano chiamati a dimostrarne l’effettiva titolarità, nonché la legittima provenienza delle risorse impiegate per l’acquisto.
Saranno oggetto di specifico approfondimento, quindi, sia la sentenza n. 30355/2025 resa dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite, sia la decisione Isaia c. Italia della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
2. La confisca di prevenzione: un inquadramento generale tra logica preventiva e funzione sanzionatoria.
L’allontanamento più incisivo dallo schema classico della confisca è rappresentato dalla confisca di prevenzione (o per sproporzione ante delictum)[3]. Trattasi di misura basata su di una presunzione di illecita accumulazione di capitali desunta dalla sproporzione di valori rispetto al reddito o alla attività economica svolta, di cui il soggetto non riesce a fornire spiegazione.
La confisca di prevenzione, che ha visto la propria introduzione nel nostro ordinamento ad opera della Legge 646/1982 (c.d. Rognoni-La Torre), era inizialmente uno strumento strettamente legato alla pericolosità sociale del soggetto proposto[4]. La misura patrimoniale della confisca, nella propria iniziale formulazione, poteva, quindi, essere applicata solo in dipendenza di una misura personale applicata ad un soggetto ritenuto pericoloso. Successivamente, a seguito di alcune riforme occorse negli anni 2008[5] e 2009[6], e, poi, con il D. Lgs. 159/2011 (c.d. Codice Antimafia), agli artt. 16 e ss., in applicazione del principio della cosiddetta “disgiunzione”, è stato previsto, che la confisca di prevenzione possa essere disposta anche in assenza di una misura personale nei confronti del proposto, nonché, persino, successivamente al suo decesso[7].
Già a seguito di questi interventi normativi, le finalità eminentemente preventive sottese all’istituto della confisca hanno progressivamente subito un’attenuazione, lasciando emergere profili di natura sanzionatoria, essendo venuto meno il legame con la pericolosità attuale del proposto, permettendo l’ablazione di beni appartenenti a soggetti per i quali è stata formulata una valutazione favorevole o che non sono mai stati indiziati[8].
È, così, stato progressivamente spostato il baricentro dell’istituto: da una logica preventiva, fondata su un giudizio prognostico, a una logica reattiva, incentrata sulla presunzione che il bene sia frutto di attività illecite.
Questo mutamento di prospettiva era stato ben evidenziato già poco tempo l’introduzione del D.Lgs. 159/2011, in alcune significative pronunce e, in particolare, delle Sezioni Unite dalla Corte di Cassazione nella nota vicenda “Spinelli”[9]. Già in quell’occasione, infatti, i giudici di legittimità avevano ritenuto legittima l’estensione dell’ambito operativo della confisca anche a soggetti qualificabili come “comunemente pericolosi”, ossia non necessariamente indiziati di appartenenza ad associazioni di tipo mafioso, ma comunque rientranti tra i potenziali destinatari delle misure di prevenzione patrimoniali. Tale interpretazione ha consentito ai giudici di rilevare che lo scopo della misura è quello di neutralizzare i vantaggi ottenuti mediante l’attività criminosa, anche a discapito del soggetto terzo, chiamato a dimostrare la presenza del requisito della “buona fede” rispetto all’acquisizione del bene oggetto di ablazione.
La confisca anche di prevenzione, così dilatata nella propria funzione, sarebbe comunque “giustificata”, in quanto strumento volto al ripristino della legalità economica. Questa interpretazione, inoltre, ha consentito di rilevare che il presupposto giustificativo della confisca di prevenzione risiede nella «ragionevole presunzione che il bene sia stato acquistato con i proventi di attività illecite»[10].
Tale evoluzione interpretativa ha progressivamente affievolito il nesso logico che dovrebbe, invece, sussistere tra prevenzione e pericolosità, che non costituisce più il fulcro dell’istituto: nel momento in cui la misura, anziché proiettarsi verso la prevenzione di un danno futuro, trova fondamento in condotte “passate”, viene meno la connotazione tipicamente preventiva che dovrebbe contraddistinguerla e si accentua, invece, la sua dimensione sanzionatoria[11]. La confisca di prevenzione, così interpretata, perde progressivamente la sua natura di strumento di contenimento di una minaccia potenziale, per assumere connotati diversi, quale reazione dell’ordinamento a un danno già verificatosi – ancorché presunto – fondato sulla presunzione che il bene costituisca il provento di un illecito e che, pertanto, debba essere neutralizzato attraverso l’ablazione[12].
La confisca di prevenzione è così diventata un tertium genus: una misura, cioè, né con funzione pienamente sanzionatoria né propriamente preventiva, ma avente natura “para-sanzionatoria” e “para-preventiva”. La confisca non si configura più come strumento di prevenzione volto a neutralizzare un pericolo futuro, bensì come risposta repressiva a un illecito pregresso, ancorché non accertato in sede penale, con evidenti ricadute sul piano dei principi di legalità, colpevolezza e personalità della responsabilità[13].
Questa trasformazione, così brevemente descritta, oltre ad aver caratterizzato l’evoluzione dell’istituto, ha, contestualmente, sollevato interrogativi sulla natura giuridica della confisca di prevenzione: se essa incide su una responsabilità giuridica presunta e mira a eliminare gli effetti di un fatto contra ius, allora diventa più evidente la funzione sanzionatoria che la contraddistingue, anche se non penale in senso stretto, quantomeno inquadrabile nel concetto di matière pénale elaborato dalla Corte EDU partire dalla nota sentenza Engel.
La confisca di prevenzione, pertanto, anche alla luce della recente decisione della Consulta n. 24/2019, che ne ha affermato la natura ripristinatoria, negandone – di conseguenza – «la natura sostanzialmente sanzionatorio-punitiva» e privandola dello «statuto costituzionale e convenzionale delle pene” o meglio della “materia penale” nell’accezione ampia riconosciuta dalla Corte Edu», si presenta oggi come un istituto giuridico atipico, difficile da collocare con precisione nel quadro normativo nazionale e sovranazionale ed in cui la funzione ripristinatoria è divenuta il principale argomento giustificativo[14]. Tale misura si distinguerebbe anche rispetto alla confisca senza condanna disciplinata dalla Direttiva UE n. 1260/2024, la quale, pur prescindendo da una condanna definitiva, richiede comunque l’esistenza di un principio di prova della responsabilità del soggetto destinatario della misura ablativa[15].
3. La figura del terzo intestatario del bene oggetto di confisca di prevenzione: incertezze e prassi applicative.
La confisca di prevenzione può avere ad oggetto l’acquisizione di beni formalmente intestati a terzi, in ragione della ritenuta sussistenza di una loro effettiva disponibilità in capo al proposto; in questo caso, in un sistema già segnato da crescente instabilità, si appalesa un ulteriore rischio di dubbia legittimità costituzionale dell’intero impianto.
In particolare, infatti, a differenza della confisca senza condanna prevista dalla Direttiva europea 2024/1260, che richiede un principio di prova giudiziale della responsabilità[16], la confisca di prevenzione di cui al D.Lgs. 159/2011 può colpire anche soggetti assolti o terzi, senza che vi sia stato alcun accertamento giudiziario del fatto illecito. E se, in tal modo, però, v’è il rischio di fondare l’ablazione patrimoniale su un semplice sospetto, espresso da un’autorità amministrativa, e validato dal giudice senza una verifica effettiva del presupposto, maggiori problematiche si riscontrano con riguardo alla figura del soggetto terzo.
Il soggetto terzo, in particolare, può essere coinvolto nel procedimento non in quanto portatore di pericolosità sociale, ma per il fatto di risultare intestatario, proprietario o comproprietario di beni che si sospetta siano nella disponibilità effettiva del proposto.
È pacifico che la misura di prevenzione, pur rivolgendosi al patrimonio del proposto, può esplicare la propria funzione anche in riferimento al patrimonio di un soggetto terzo, estraneo alle motivazioni del provvedimento principale. L’art. 23 del D.Lgs. 159/2011, a questo riguardo, prevede che il terzo possa partecipare all’udienza fissata per la camera di consiglio qualora risulti proprietario o comproprietario di beni sottoposti a sequestro, oppure vanti su tali beni diritti reali o personali di godimento. Qualora riesca a dimostrare la propria assoluta “buona fede” e l’“incolpevole affidamento”, il terzo ha diritto a un indennizzo per essere stato coinvolto nel procedimento di prevenzione. L’art. 5, comma 1, del D.L. 8 aprile 2020 n. 23, ha poi introdotto, all’art. 104-bis.1-quinquies delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, l’obbligo di citazione di tutti i terzi titolari di diritti reali o personali di godimento sui beni in sequestro di cui l’imputato risulti avere la disponibilità a qualsiasi titolo.
A questo proposito, una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito che «l’art. 104-bis disp. att. cod. proc. pen. è una disposizione speciale applicabile esclusivamente ai casi di sequestro finalizzato alla confisca di prevenzione di cui al D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Codice Antimafia), e non può essere estesa analogicamente ad altri istituti, come il sequestro finalizzato alla confisca diretta o per equivalente»[17]. Qualora sia stato escluso dalla procedura di prevenzione, la Corte di Cassazione ha poi stabilito che «il terzo, rimasto estraneo al processo e formalmente proprietario del bene già sottoposto a sequestro, può chiedere al giudice della cognizione, prima che la sentenza diventi irrevocabile, la restituzione del bene e, in caso di diniego, proporre appello dinanzi al tribunale del riesame»[18].
Nella medesima pronuncia, la Corte ha inoltre affermato che «lo strumento dell’incidente di esecuzione, cui il terzo può ricorrere solo dopo la pronuncia della sentenza di primo grado, è per sua natura inidoneo a garantire la piena tutela dei diritti difensivi. Esso, infatti, consente solo in via mediata l’esercizio del diritto alla prova da parte del soggetto istante, risultando inevitabilmente condizionato dalla decisione irrevocabile già intervenuta»[19].
In conformità alla regola del doppio binario ed ai principi sanciti dall’art. 7 della CEDU, il procedimento di prevenzione non è influenzato da quello penale e, di conseguenza, il terzo deve essere posto nelle condizioni di partecipare al procedimento di prevenzione, indipendentemente dalla sua conoscenza o partecipazione al giudizio di merito.
In ogni caso, il terzo dovrà sempre dimostrare la propria effettiva titolarità e/o disponibilità del bene, dal momento dell’acquisto fino all’adozione della misura, provando l’assoluta estraneità dell’indagato rispetto al bene stesso.
Nei casi in cui si ipotizza una intestazione fittizia, cioè un trasferimento simulato del bene dal proposto al terzo, la posizione di quest’ultimo si complica ulteriormente. L’art. 26 del Codice Antimafia prevede che, in presenza di atti simulati, il giudice possa dichiararne la nullità. Il terzo, in tal caso, non può rivendicare il bene se non dimostrando di averlo acquisito in buona fede e con risorse lecite, senza alcun intento di eludere la funzione preventiva della confisca.
Resta, inoltre, una questione controversa quella relativa alla legittimazione del terzo a contestare non solo la legittimità della misura di prevenzione, ma anche la sussistenza dei presupposti che ne giustificano l’applicazione.
Tale possibilità è stata oggetto di recenti pronunce, sia a livello nazionale che sovranazionale, le quali hanno contribuito a delineare i confini applicativi della confisca di prevenzione nei confronti del terzo, nonché a precisare la portata dell’onere probatorio gravante su quest’ultimo.
4. Sulla possibilità per il terzo di contestare la pericolosità sociale del proposto: una recente decisione della Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite.
Con riguardo al ruolo del soggetto terzo nel procedimento di prevenzione ed alla possibilità di contestare i presupposti applicativi della misura, una recente pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, depositata in data 17 settembre 2025[20], ha risolto questo contrasto interpretativo. Le Sezioni Unite, infatti, sono state chiamate a pronunciarsi sulla controversa questione dell’ampiezza dei poteri riconosciuti al terzo, destinatario di una confisca di prevenzione avente ad oggetto beni ritenuti fittiziamente intestati, essendo state investite della seguente questione: «Se, in caso di confisca di prevenzione avente ad oggetto beni ritenuti fittiziamente intestati a un terzo, quest’ultimo sia legittimato e/o abbia interesse a contestare i presupposti per l’applicazione della misura nei confronti del proposto, quali la condizione di pericolosità, la sproporzione fra il valore del bene confiscato e il reddito dichiarato, nonché la provenienza del bene stesso».
La questione era stata inizialmente assegnata per la trattazione alla quinta sezione della Corte di Cassazione.
La vicenda sub iudice può essere così riassunta: il Tribunale di Bari, prima, e la Corte di Appello di Bari, poi, con rispettivi decreti, ai sensi dell’art. 18, comma 1, D. Lgs. 159/2011, avevano disposto la confisca dei beni nei confronti del proposto e di soggetti terzi (coniuge, figlio e fratello del proposto), ritenuti intestatari fittizi, rilevando la pericolosità sociale del proposto ex artt. 1, lett. b) e 4, lett. b) e c) D. Lgs. 159/2011.
Nel ricorso per Cassazione, presentato anche dai soggetti terzi che si erano visti privati dei beni di loro pertinenza, erano state articolate plurime censure rispetto ai provvedimenti di merito, tutte accomunate dalla contestazione della violazione di legge e da vizi motivazionali in relazione alla confisca disposta nei confronti di beni e di società ritenuti nella disponibilità del proposto.
In particolare, i terzi ricorrenti avevano lamentato l’omessa valutazione, da parte della Corte di Appello, delle doglianze difensive circa l’autonomia reddituale delle società destinatarie della confisca ed intestate ai terzi, società che avrebbero acquisito beni immobili mediante risorse proprie, senza ricorrere a disponibilità illecite. Ulteriori motivi di impugnazione avevano riguardato la presunta assenza di motivazione in ordine alla pericolosità del proposto e alla sua attualità, nonché in ordine alla mancata considerazione della capacità economica di soggetti terzi (figli, nipoti, congiunti) coinvolti nella titolarità dei beni confiscati. In particolare, è stata oggetto di doglianza la avvenuta confisca di immobili loro intestanti, ritenendo non operante la presunzione di fittizietà ex art. 26, comma 2, D.Lgs. 159/2011, trattandosi di acquisizioni anteriori al biennio rilevante.
Nei ricorsi, inoltre, era stata censurata l’omessa verifica della congruità delle rate di mutuo rispetto alle disponibilità del nucleo familiare, nonché l’assenza di prova del reimpiego di denaro illecito da parte del proposto nelle operazioni societarie. Infine, era stata contestata la ricostruzione giudiziale della disponibilità sostanziale delle società da parte del proposto, ritenuta basata su dichiarazioni non adeguatamente vagliate e suscettibili di differenti interpretazioni.
La quinta sezione, con ordinanza datata 7 novembre 2024, ha disposto la rimessione della decisione alle Sezioni Unite, rilevando un contrasto giurisprudenziale in ordine alla legittimità del terzo intestatario a far valere con l’impugnazione anche l’insussistenza dei presupposti per l’applicazione della misura nei confronti del proposto.
Come evidenziato dall’ordinanza di rimessione, in effetti, la giurisprudenza ha, talvolta, sovrapposto impropriamente le nozioni di legittimazione e interesse ad impugnare. Sebbene interdipendenti, esse restano concettualmente distinte: la legittimazione richiede, invero, di essere titolari di una situazione giuridica soggettiva astrattamente meritevole di tutela; l’interesse, invece, può essere definito come utilità concreta e attuale derivante dalla rimozione del pregiudizio causato dal provvedimento impugnato.
La decisione delle Sezioni Unite ha confermato l’orientamento maggioritario, secondo cui il terzo intestatario può esclusivamente rivendicare la titolarità effettiva dei beni confiscati, senza legittimazione a contestare i presupposti della misura applicata al proposto.
Nel dettaglio, le Sezioni Unite hanno preliminarmente rilevato che, nella giurisprudenza di legittimità formatasi in materia di misure di prevenzione – come in parte già richiamato nel paragrafo precedente – emergono significativi elementi di differenziazione tra la posizione del soggetto proposto e quella del terzo estraneo. In particolare, nell’ambito del procedimento di prevenzione finalizzato all’applicazione di misure di carattere reale, l’omessa citazione del terzo – diversamente dalla mancata vocatio in ius del proposto – non determina la nullità del procedimento, ma integra una mera irregolarità, priva di effetti invalidanti sull’iter procedimentale e sull’adozione della misura. Resta, tuttavia, impregiudicato il diritto del terzo di far valere le proprie ragioni in sede esecutiva, mediante l’instaurazione di un incidente di esecuzione, nel quale potrà articolare compiutamente le proprie difese.
I giudici, a Sezioni Unite, hanno altresì rilevato che la giurisprudenza formatasi precedentemente aveva, altresì, affermato, in modo ormai consolidato, che il terzo interessato, in quanto titolare di un interesse di natura esclusivamente civilistica, può partecipare al giudizio solo per il tramite di un difensore munito di procura speciale alle liti, soggiacendo alla regola della domiciliazione ex lege presso quest’ultimo, in conformità a quanto previsto dall’art. 83 c.p.c. per il processo civile.
Tale necessità di conferimento di un mandato speciale trova fondamento nella sostanziale estraneità del terzo rispetto alla domanda di prevenzione e al relativo giudizio, che si svolge nei confronti di soggetti ritenuti pericolosi per la sicurezza pubblica. In modo analogo a quanto avviene nel processo penale per le parti private diverse dall’imputato – la cui partecipazione, essendo limitata a interessi di natura civilistica, è regolata dalle norme del processo civile – anche nel procedimento di prevenzione la posizione del terzo si configura come eventuale e accessoria.
È proprio tale natura eventuale della partecipazione del terzo al giudizio di prevenzione a rendere necessario il conferimento di una procura speciale al difensore, che attesti espressamente la volontà di intervenire nel procedimento e ne delimiti l’ambito di intervento, in piena coerenza con quanto stabilito dall’art. 7 del D.Lgs. n. 159 del 2011, che esclude la possibilità per il terzo di avvalersi di un difensore d’ufficio[21].
Pertanto, l’interesse del terzo a prendere parte al giudizio di prevenzione non può che risiedere nella scelta di tutelare nell’ambito di tale sedes il proprio interesse a dimostrare l’effettiva titolarità del bene di cui si assume la fittizietà.
Ulteriori elementi di sostegno a tale conclusione possono rinvenirsi nella recente decisione della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, datata 20 gennaio 2025, resa nella causa Garofalo e altri c. Italia. Al riguardo, i Giudici di Strasburgo avevano osservato come tale misura richiedesse un apprezzamento diagnostico orientato a verificare se, in un determinato periodo, il proposto abbia, in via presuntiva e sulla base di determinati indici di riconoscimento, conseguito la disponibilità di beni di valore eccedente rispetto al reddito lecitamente conseguito e la cui origine lecita non possa essere dimostrata. Dunque, la misura ablatoria assolve ad una funzione di prevenzione in senso generale, tesa a far comprendere che “il crimine non paga”. Intento, questo, peraltro non dirimente agli effetti della individuazione della natura della confisca, in quanto indifferentemente presente tanto nelle misure di carattere punitivo che in quelle che perseguono obiettivi diversi.
Pur riconoscendo l’autonomia del procedimento di prevenzione rispetto al processo penale, sia per finalità, che per struttura, la sentenza della Corte EDU nel caso Garofolo c. Italia aveva, infatti, evidenziato che, trattandosi di procedimento giurisdizionale incidente su diritti fondamentali, devono comunque essere garantiti i principi di imparzialità, equità, diritto di difesa e riserva di giurisdizione. Siffatte conclusioni hanno trovato fondamento nella precedente decisione della Corte costituzionale 24/2019[22] con cui la Consulta aveva ribadito che le misure di prevenzione, anche quando non comportano obbligo o divieto di soggiorno, incidono sulla libertà personale ai sensi dell’art. 13 Cost., e pertanto devono rispettare i requisiti di legalità e giurisdizionalità, con particolare attenzione alla predeterminazione dei “casi e modi” della restrizione.
La Corte costituzionale, in quell’occasione, aveva, infatti, chiarito, che, pur non avendo natura penale, le misure di prevenzione patrimoniali incidono in modo significativo sui diritti di proprietà e di iniziativa economica, tutelati dagli artt. 41 e 42 Cost. e dall’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU. Tali misure devono, quindi, rispettare il principio di legalità, nonché i requisiti di proporzionalità rispetto agli obiettivi perseguiti e le garanzie del giusto processo, inclusa la piena tutela del diritto di difesa (art. 24 Cost.).
L’azione di prevenzione, espressa attraverso la “proposta” ex artt. 5 e 17 D.Lgs. n. 159/2011, è rivolta a soggetti determinati, in quanto portatori di una pericolosità sociale o titolari di patrimoni di origine non giustificata. Ne consegue che, in base agli artt. 4, 16 e 7 del D.Lgs. 159/2011, il proposto è parte necessaria del procedimento, sia esso personale o patrimoniale, quale centro di imputazione esclusivo dell’azione di prevenzione: solo nei suoi confronti è prevista la celebrazione dell’udienza pubblica su richiesta, l’assistenza obbligatoria del difensore e la notifica dell’avviso contenente l’esposizione dei contenuti della proposta. Anche il rinvio per legittimo impedimento è previsto unicamente per il proposto.
Nel procedimento patrimoniale, ulteriori elementi confermano la distinzione tra proposto e terzo: i termini di efficacia del sequestro sono sospesi solo per cause riferibili al proposto; l’onere di giustificare la legittima provenienza dei beni grava esclusivamente su di lui (art. 24, comma 1); e le allegazioni sulla sproporzione patrimoniale non possono essere sollevate da terzi. L’art. 23 del Codice distingue chiaramente tra “parti” e “altre persone interessate”. I terzi, anche se proprietari o comproprietari dei beni sequestrati, sono chiamati a “intervenire” in camera di consiglio, esercitando uno ius ad loquendum, non un diritto pieno di partecipazione processuale. La loro legittimazione è circoscritta alla posizione sostanziale vantata sui beni, e non si estende alla contestazione dei presupposti soggettivi della misura. Anche il contenuto delle deduzioni ammesse ai terzi (art. 23, comma 3) è genericamente formulato, ma deve essere interpretato alla luce del loro titolo partecipativo, limitato alla rivendicazione della titolarità effettiva del bene.
Tale impostazione si rafforza nei casi di intestazione fittizia. L’art. 26 D.Lgs. n. 159/2011 prevede che, accertata la fittizietà, il giudice dichiari la nullità degli atti dispositivi. La presunzione di fittizietà opera fino a prova contraria; in particolare, infatti, a differenza della simulazione civilistica (art. 1414 c.c.), l’interposizione fittizia in ambito preventivo è considerata contra legem, poiché finalizzata a eludere la funzione ripristinatoria della confisca. Ne consegue che il terzo intestatario fittizio è legittimato esclusivamente a dimostrare la coincidenza tra intestazione formale e titolarità sostanziale. In assenza di tale prova, egli non può vantare alcun diritto opponibile e non può contestare i presupposti della misura applicata al proposto.
La giurisprudenza di legittimità precedente la decisione in commento, d’altronde, aveva chiaramente distinto la posizione del proposto da quella del terzo nel procedimento di prevenzione e, in particolare, aveva affermato che, nel caso di misure reali, l’omessa citazione del terzo non determinasse la nullità del procedimento, ma costituisse una mera irregolarità, sanabile attraverso l’attivazione di un incidente di esecuzione[23].
Pertanto, secondo la Sezioni Unite, devono essere disattesi sia l’orientamento minoritario che quelli intermedi, poiché entrambi non si confrontano correttamente con la nozione di legittimazione e interesse, come delineata dalle Sezioni Unite. In particolare, l’orientamento intermedio che ammette la contestazione della datazione dell’acquisto da parte del terzo, al fine di escludere il bene dall’area di pericolosità del proposto, si risolve in un’inammissibile forma di intervento ad adiuvandum, non consentita nel procedimento di prevenzione. La corretta delimitazione della legittimazione e dell’interesse del terzo nel procedimento di prevenzione patrimoniale impone di soffermarsi sugli oneri probatori che gravano su di lui per confutare la presunta fittizietà dell’intestazione. In linea generale, l’onere di dimostrare la disponibilità indiretta dei beni da parte del proposto, e quindi la natura fittizia dell’intestazione al terzo, grava sull’accusa, che deve fondare la propria tesi su elementi connotati da gravità, precisione e concordanza[24]. Questo onere si attenua solo in presenza delle presunzioni relative di cui all’art. 26, comma 2, D.Lgs. 159/2011, che restano comunque superabili. Le indagini patrimoniali, disciplinate dall’art. 19, possono estendersi anche ai familiari e ai terzi, e sono finalizzate a raccogliere elementi indiziari sulla disponibilità effettiva dei beni da parte del proposto. Il decreto di confisca può dichiarare la nullità degli atti dispositivi qualora il giudice accerti la fittizietà dell’intestazione (art. 26, comma 1). Il primo passaggio dimostrativo, cioè la scissione tra titolarità formale e disponibilità sostanziale, spetta alla pubblica accusa (Sez. 5, Celentano; Sez. 2, Pisani; Sez. 1, Brussolo).
Il terzo, non essendo portatore di pericolosità, ha invece l’onere di allegare elementi che confutino la tesi accusatoria e dimostrino la propria titolarità effettiva e autonoma del bene. Il diritto di difesa del terzo non incontra limiti quando è esercitato per contestare il fatto costitutivo del diritto rivendicato. L’ambito di allegazione deve essere il più ampio possibile e comprendere: elementi che attestino l’acquisto iure proprio, senza interferenze da proventi illeciti; circostanze che confutino la valenza indiziante degli elementi su cui si fonda la tesi della fittizietà.
L’esclusione della legittimazione del terzo a contestare i presupposti della misura troverebbe conferma, ad avviso delle Sezioni Unite, anche nelle fonti internazionali. In particolare, nella Convenzione ONU contro la criminalità organizzata transnazionale del 2000, all’art. 12, commi 7 e 8, viene consentito agli Stati di richiedere al reo la prova dell’origine lecita dei beni, tutelando i diritti dei terzi in buona fede; nella Convenzione ONU contro la corruzione del 2003, all’art. 31, commi 8 e 9, viene ribadita la compatibilità della confisca con i principi interni e la tutela dei terzi in buona fede; nella Convenzione del Consiglio d’Europa sul riciclaggio e la confisca, del 1990, all’art. 22, viene imposto il riconoscimento delle decisioni straniere solo se i terzi hanno avuto possibilità di far valere i propri diritti; art. 27 richiede documentazione che attesti tale possibilità.
I Giudici hanno altresì osservato che, a livello comunitario, la Direttiva 2024/1260/UE ha sostituito integralmente i precedenti strumenti normativi europei in materia di confisca penale, con l’obiettivo di armonizzare le legislazioni degli Stati membri. Essa ha introdotto, tra le varie forme di ablazione patrimoniale, la “confisca di patrimonio ingiustificato collegato a condotte criminose” (art. 16), che presenta evidenti analogie con la confisca di prevenzione prevista dal diritto italiano.
I Considerando della Direttiva, inoltre, distinguono chiaramente tra il soggetto destinatario della misura, ritenuto autore dell’accumulazione illecita, ed i soggetti terzi reali proprietari dei beni, ai quali deve essere garantita tutela, incluso il diritto di rivendicare la proprietà (considerando 28 e 33).
L’art. 3, n. 10, lett. c), definisce “interessato” il terzo i cui diritti sui beni siano direttamente pregiudicati dalla confisca. Il riferimento al “pregiudizio diretto” implica che anche l’interesse del terzo debba essere diretto e sostanzialmente collegato alla titolarità effettiva del bene.
Sebbene la Direttiva garantisca alle “persone interessate” un ampio diritto di difesa (art. 24), essa non equipara le posizioni del proposto e del terzo. Quest’ultimo può far valere esclusivamente diritti patrimoniali propri, come la proprietà, ma non può estendere le proprie doglianze ai presupposti soggettivi della misura.
Non vi è alcun obbligo per gli ordinamenti nazionali di ampliare l’ambito delle facoltà difensive del terzo, né si configura un “frazionamento” delle difese, bensì una delimitazione coerente con la titolarità del diritto sostanziale compromesso.
Dunque, per concludere, il terzo che si assume intestatario fittizio del bene oggetto di confisca è legittimato ad intervenire nel procedimento di prevenzione solo per rivendicare la qualità di proprietario effettivo del bene oggetto di ablazione e, quindi, di titolare di una situazione astrattamente meritevole di tutela secondo l’ordinamento. Il suo interesse sussiste in termini di “concretezza” e “attualità”, laddove mediante l’impugnazione si miri ad ottenere l’annullamento della confisca con riferimento alla fittizietà dell’intestazione e il riconoscimento della propria posizione giuridica qualificata.
La domanda attraverso la quale il terzo rivendica la titolarità effettiva del bene deve essere accompagnata dalla specificazione degli elementi che fondano il suo diritto e che in via diretta e immediata comprovano la propria titolarità non fittizia.
Al contrario, la contestazione da parte del terzo della sussistenza dei presupposti per l’applicazione della misura di prevenzione patrimoniale nei confronti del proposto, oltre a provenire da soggetto non legittimato, sarebbe sorretta da un interesse di mero fatto, derivante indirettamente dall’esito della procedura principale, cui l’ordinamento non attribuisce rilievo giuridico alla luce delle considerazioni in precedenza svolte.
Di conseguenza, l’interesse del terzo a prendere parte al giudizio di prevenzione risiede nella richiesta di riconoscimento della proprietà effettiva del bene di cui il provvedimento impugnato assume l’intestazione fittizia al terzo stesso.
5. Il delicato equilibrio tra la sentenza delle Sezioni Unite n. e le recedenti affermazioni della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nella causa Isaia c. Italia.
La questione rimessa alle Sezioni unite riguardava l’ampiezza che deve essere riconosciuta al diritto di difesa del terzo interessato nel procedimento di prevenzione in quanto ritenuto soggetto al quale il bene è stato fittiziamente intestato. Le Sezioni Unite, pertanto, hanno affermato il principio di diritto per cui, in caso di confisca di prevenzione avente ad oggetto beni ritenuti fittiziamente intestati a un terzo, quest’ultimo può rivendicare esclusivamente l’effettiva titolarità dei beni confiscati, potendo, a tale fine, dedurre ogni elemento utile in relazione al thema probandum. Aderendo all’orientamento maggioritario, le Sezioni Unite hanno, così, ridotto progressivamente gli spazi concessi al terzo nell’ambito del procedimento di prevenzione.
Queste soluzioni ermeneutiche dovranno però confrontarsi con le sollecitazioni, di diverso respiro, provenienti dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
A pochi giorni di distanza dal deposito delle motivazioni della sentenza delle Sezioni Unite n. 30355/2025, anche la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo si è pronunciata in materia di misure di prevenzione patrimoniali e sulla legittimazione del terzo a contestarne la presunta “fittizietà dell’intestazione all’esito della trattazione della causa Isaia c. Italia[25].
In questo caso, i giudici – in linea con quanto già affermato nella recente sentenza Garofalo c. Italia – hanno riconosciuto la compatibilità astratta dello strumento con la Convenzione, ritenendo che la confisca prevista dal D. Lgs. n. 159/2011 non abbia natura punitiva, ma persegua una finalità essenzialmente ripristinatoria, volta a neutralizzare gli effetti economici dell’illecito e a prevenire forme di arricchimento ingiustificato. La pronuncia ha, tuttavia, per la prima volta in materia di misure di prevenzione patrimoniali, accertato la violazione dell’art. 1 Prot. n. 1 CEDU, rilevando che, nel caso concreto, la confisca di prevenzione sia stata applicata in modo «arbitrario e manifestamente irragionevole», traducendosi in un’ingerenza non proporzionata nel diritto di proprietà dei ricorrenti. Nel caso concreto oggetto di attenzione da parte della Corte di Strasburgo, Giuseppe Isaia, gravato da condanne per reati contro il patrimonio, era stato destinatario – unitamente ai suoi congiunti – di un provvedimento di confisca di prevenzione disposto dal Tribunale di Palermo il 22 luglio 2020, ai sensi dell’art. 24 del D.Lgs. n. 159/2011. La misura si fondava su risultanze investigative che avevano evidenziato una marcata sproporzione tra il patrimonio familiare e i redditi leciti percepiti, nonché sulla ragionevole certezza della derivazione illecita delle disponibilità economiche. In tale contesto, pertanto, erano stati confiscati due abitazioni, un magazzino, un terreno, un’autovettura, nonché somme di denaro giacenti su conti correnti e depositi formalmente intestati alla moglie e al figlio, ma ritenuti nella disponibilità sostanziale del proposto. Successivamente, la Corte d’Appello di Palermo aveva confermato il provvedimento. Avverso tale decisione era stato proposto ricorso per Cassazione, contestando l’assenza di correlazione temporale tra il periodo di pericolosità sociale e gli acquisti patrimoniali, nonché l’insufficienza della motivazione circa la provenienza illecita dei beni acquisiti in epoca successiva. La Corte di Cassazione aveva rigettato i ricorsi, riaffermando il principio secondo cui la confisca può riguardare anche beni acquisiti dopo la cessazione della pericolosità, qualora si dimostri che essi derivino dal reimpiego di risorse generate durante l’attività delittuosa.
È stato così proposto ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, invocando la violazione del diritto al giusto processo ex art. 6, par. 1, CEDU.
La prima camera della Corte EDU, previa riqualificazione delle doglianze dei ricorrenti, convertendo la presunta lesione dell’art. 6, comma 1, CEDU in una doglianza basata sull’art. 1 Prot. 1 (v. n. 35), ha riconosciuto fondato il ricorso proposto dal Sig. Isaia, argomentando come segue.
Nel ricostruire i principi di diritto applicabili al caso, la Corte europea ha richiamato affermazioni già consolidate da precedenti convenzionali, mostrando di muoversi nel solco di un orientamento interpretativo ormai ben delineato che negli ultimi anni ha riconosciuto la compatibilità, in via di principio, delle misure di confisca senza condanna con i diritti tutelati dalla Convenzione.
Nel caso concreto, infatti, con riguardo alla causa Isaia c. Italia, la Corte ha rilevato che l’ingerenza sul diritto di proprietà dei ricorrenti da parte dei giudici nazionali non avesse rispettato il requisito della proporzionalità e che, di conseguenza, la confisca applicata nei loro confronti si sia risolta in una limitazione arbitraria del loro diritto fondamentale di proprietà in violazione dell’art. 1 Prot. n. 1 CEDU.
Innanzitutto, la Corte ha constatato che i giudici nazionali non avessero dimostrato in modo adeguato che il primo ricorrente avesse preso parte ad attività delittuose idonee a generare profitti illeciti. I giudici interni si sono limitati a constatare che l’interessato era stato condannato, nell’arco di oltre due decenni, per una serie di reati contro il patrimonio, senza tuttavia fornire alcuna plausibile spiegazione sul motivo per cui il procedimento finalizzato alla confisca fosse stato avviato solo nel 2018, dieci anni dopo la cessazione del periodo di pericolosità (1980-2008), e senza neppure argomentare in ordine all’effettiva idoneità delle condotte contestate a produrre un arricchimento illecito.
Molte delle condanne riguardavano delitti solo tentati – e dunque, per definizione, privi di un effettivo profitto –, che in diversi casi era già stata disposta la confiscadei proventi del reato in sede penale e che, in almeno un’occasione, era stata riconosciuta l’attenuante di cui all’art. 62, co. 1, n. 6, c.p., per avere il primo ricorrente integralmente risarcito il danno prima del giudizio, mediante restituzioni e risarcimento. Nel loro insieme, questi elementi minano la premessa – decisiva per la legittimità della misura – secondo cui il primo ricorrente avrebbe effettivamente tratto un arricchimento illecito dalle attività delittuose cui ha preso parte (cfr. §§ 82-83).
In secondo luogo, la Corte ha osservato che i beni oggetto della misura sono stati acquistati tra il 2010 e il 2018, dunque non solo dopo la cessazione del periodo di pericolosità (collocato, come si è detto, tra il 1980 e il 2008), ma a distanza di moltissimi anni dall’ultima condotta – risalente al 1998 – per la quale il proposto era stato condannato e che poteva ritenersi astrattamente idonea a generare profitti illeciti (dopo quella data, l’unico ulteriore episodio risulta essere un tentato furto, commesso nel 2008).
Nonostante ciò, i giudici nazionali hanno ritenuto sufficiente, per fondare la misura, la sola sproporzione tra redditi leciti e valore dei beni acquistati, senza offrire alcuna plausibile dimostrazione del nesso tra tali beni e la risalente attività delittuosa del primo ricorrente. In questo modo, secondo la Corte, le autorità nazionali non solo hanno imposto una limitazione del diritto di proprietà non proporzionata ai sensi dell’art. 1 Prot. n. 1 CEDU, ma non hanno rispettato neppure i limiti posti dal diritto interno per l’applicazione della misura. In base a un orientamento consolidato della giurisprudenza italiana, infatti, la confisca di prevenzione può essere disposta solo con riferimento a beni acquisiti nel periodo in cui si è manifestata la pericolosità del proposto, oppure a beni acquistati successivamente, ma con risorse generate in quel medesimo periodo (cfr. §§ 86-88).
Infine, ai fini che qui rilevano, la Corte ha rilevato che la confisca avesse colpito in prevalenza beni formalmente intestati a terzi (la moglie e il figlio del proposto), senza che i giudici abbiano tuttavia spiegato perché quei beni potessero considerarsi nella disponibilità effettiva del primo ricorrente. Non solo: nessuna argomentazione era stata spesa in ordine alla eventuale provenienza illecita delle risorse utilizzate per l’acquisto di quei beni, né è stato accertato alcun legame con l’attività illecita del proposto. I giudici si sono limitati a constatare che i soggetti cui i beni risultavano formalmente intestati non disponevano di redditi leciti sufficienti a giustificare l’acquisto di tali beni. Secondo la Corte, una simile motivazione è del tutto insufficiente a consentire l’applicazione della misura nei confronti di terzi, in violazione, anche sotto questo profilo, non solo della Convenzione, ma degli stessi principi fissati dal diritto interno (cfr. §§ 89-90).
Alla luce di tutte queste considerazioni, la Corte ha concluso ritenendo che le decisioni dei giudici nazionali fossero contraddistinte da carenze motivazionali «così gravi e manifestamente incompatibili con le limitazioni e le garanzie previste dal diritto interno» da dover considerare la misura adottata in modo arbitrario e manifestamente irragionevole (cfr. § 91).
In ogni caso, anche a voler prescindere da tali violazioni – che da sole sarebbero già sufficienti a escludere la sussistenza di un’adeguata base legale –, la Corte ritiene comunque decisivo rilevare che, nel caso concreto, sia stata del tutto sproporzionata l’ingerenza da parte dei giudici nazionali nel diritto al pacifico godimento dei beni riconosciuto dall’art. 1 Prot. n. 1 CEDU; ciò, in particolare, viene riscontrato in base al notevole intervallo di tempo trascorso tra il periodo di pericolosità e l’adozione della misura e la mancata dimostrazione di un nesso tra i beni oggetto di ablazione e l’attività illecita del proposto. Tali circostanze, già prese singolarmente, escludono che la misura abbia rispettato il “giusto equilibrio” tra interesse generale e diritti individuali che l’art. 1 Prot. n. 1 esige affinché una limitazione del diritto di proprietà possa dirsi legittima (cfr. § 92).
La Corte giunge così a constatare che la confisca disposta nei confronti dei ricorrenti abbia comportato una violazione dell’art. 1 Prot. n. 1 CEDU.
Le autorità nazionali devono dimostrare un nesso concreto tra i beni da confiscare e le condotte criminali del soggetto presunto autore, non potendo fondare la misura su una mera discrepanza tra redditi e patrimonio (Todorov, § 221).
Nel caso Isaia, invece, i Giudici di Strasburgo hanno riscontrato tre profili di criticità.
Innanzitutto, è stata evidenziata l’assenza di tempestività del procedimento: le autorità hanno avviato la confisca dieci anni dopo la fine del periodo in cui il ricorrente era considerato pericoloso (2008), e ben trentotto anni dopo la prima condanna (1980), senza fornire una giustificazione plausibile per tale ritardo (Todorov, §§ 219, 237; Dimitrovi, § 46).
Ancora, le autorità nazionali non hanno adeguatamente valutato la “pericolosità” del Sig. Isaia. Le autorità, infatti, si sono limitate a elencare le condanne del ricorrente, molte delle quali per delitti tentati, senza dimostrare come tali condotte avessero effettivamente generato profitti illeciti. In alcuni casi, erano state applicate circostanze attenuanti, come il risarcimento del danno o la restituzione, che riducono la capacità del reato di produrre reddito.
Infine, i giudici nazionali hanno errato anche con riferimento alla datazione dei beni confiscati, non avendo considerato che mancasse del tutto una correlazione temporale tra le condotte illecite e l’acquisizione dei beni: i beni oggetto di confisca erano stati acquistati nel 2010, 2016 e 2018, quindi ben oltre il periodo di presunta pericolosità (terminato nel 2008) e ancora più lontani dai reati commessi (ultimo nel 1998).
In conclusione, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha ritenuto che i tribunali nazionali non abbiano dimostrato in modo ragionato e proporzionato che il ricorrente avesse commesso, in un periodo significativo, reati idonei a generare redditi illeciti, né che i beni confiscati fossero il frutto di tali condotte. La misura, pertanto, non ha rispettato il principio di “equo equilibrio” richiesto dall’art. 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione.
6. Qualche considerazione di sintesi.
Come già rilevato, la pronuncia della Corte EDU nel caso Isaia e altri c. Italia è destinata ad avere rilevanti implicazioni anche sull’ordinamento interno e, ciò, in particolare, tenendo in considerazione i recenti approdi dei giudici nazionali con riguardo alla confisca di prevenzione.
I principi affermati dai Giudici di Strasburgo si discostano, almeno in parte, rispetto all’approccio tenuto dalla giurisprudenza nazionale chiamata a confrontarsi con l’istituto della confisca di prevenzione, anche nei casi in cui essa abbia ad oggetto patrimoni intestati a terzi.
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, aderendo all’orientamento maggioritario, hanno ridotto le garanzie difensive riconosciute al terzo, circoscrivendone il diritto di difesa. Ne consegue che il terzo, pur subendo gli effetti del provvedimento ablativo, non può articolare una difesa piena e generale, ma è limitato a contestare soltanto alcuni specifici profili del provvedimento che ha generato la misura di prevenzione. Se, da un lato, le Sezioni Unite impongono alla Pubblica Accusa un onere probatorio particolarmente stringente, dall’altro lato, escludendo la possibilità per il terzo di contestare anche la pericolosità del proposto, trascurano che – in molte situazioni – non è agevole distinguere in modo netto tra gli aspetti concernenti l’intestazione del bene e quelli attinenti alla pericolosità del soggetto sottoposto alla misura.
In questo contesto nazionale, la decisione della Corte di Strasburgo, innanzitutto, è apprezzabile per aver constatato che, sebbene al legislatore nazionale non sia preclusa l’adozione di meccanismi nei procedimenti volti alla confisca di proventi illeciti al di fuori del processo penale, tali strumenti non possono tradursi in automatismi che consentano di colpire indiscriminatamente patrimoni sproporzionati.
Non è, infatti, compatibile con la Convenzione un meccanismo presuntivo che assuma, come regola generale, che ogni bene nella disponibilità di un soggetto “pericoloso”, pur quando sproporzionato rispetto al reddito lecito, debba presumersi di origine illecita.
Nel caso, poi, di beni formalmente intestati a terzi, è necessario dimostrare, secondo un analogo standard probatorio, che essi erano nella disponibilità effettiva del soggetto coinvolto nell’attività illecita, e che il loro acquisto sia avvenuto in un periodo temporalmente contiguo a quello in cui tale attività si è svolta, ovvero risulti causalmente riconducibile ai proventi dell’attività criminosa.
A parere di chi scrive, quindi, la recente decisione della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo impone una profonda riflessione sull’attuale assetto della confisca di prevenzione.
La Corte EDU, invero, ha censurato l’operato delle autorità italiane sotto due aspetti: da un lato, è stata evidenziata la mancata verifica dell’attualità della pericolosità sociale del proposto; dall’altro, l’assenza di un nesso causale concreto tra le attività illecite e i beni oggetto di ablazione.
Queste censure mettono in discussione l’impianto stesso del sistema preventivo, che per lungo tempo ha fatto leva su presunzioni, spesso a detrimento di garanzie individuali.
Innanzitutto, queste censure evidenziano che la necessaria “attualità” della pericolosità sociale non può essere ridotta a un requisito meramente formale, ma deve costituire oggetto di un accertamento rigoroso, fondato su elementi concreti e recenti. Non è sufficiente, così, che il soggetto abbia manifestato condotte pericolose in passato, dovendo essere verificato che tale pericolosità persista al momento dell’adozione della misura
Ma ancora, più significativa e rilevante ai fini della presente indagine, è la posizione assunta dalla Corte EDU in merito ai beni intestati a terzi.
Come confermato da recenti arresti della Corte di Cassazione, la pronuncia della Corte EDU si inserisce, infatti, in un contesto giurisprudenziale nazionale in cui al terzo intestatario fittizio di beni oggetto di confisca di prevenzione non è riconosciuta la legittimazione a contestare i presupposti soggettivi e oggettivi della misura applicata al proposto. Come rilevato, secondo tale orientamento, il terzo non può sindacare né la pericolosità sociale del proposto, né la sproporzione tra il valore dei beni e il reddito lecito, e, nemmeno, la provenienza illecita dei beni stessi.
La sentenza della Corte EDU impone, anche a questo riguardo, una riflessione critica. I giudici di Strasburgo, anche a questo proposito, hanno, infatti, chiarito che la sola relazione familiare con il proposto e la sproporzione tra redditi e patrimonio non possono essere considerati elementi sufficienti per giustificare la confisca.
Questa statuizione della Corte EDU è destinata a sortire un vero e proprio cambio di paradigma, dato che, in questo modo, l’onere probatorio si sposta sull’autorità procedente, che deve dimostrare in modo rigoroso l’effettiva disponibilità del bene da parte del soggetto pericoloso, non essendo più sufficiente il mero “sospetto” di una fittizia intestazione, dovendo esservi una effettiva prova.
L’esclusione del terzo da ogni possibilità di contestazione dei presupposti sostanziali della misura, così come rilevato dalla giurisprudenza nazionale, rischia, in ragione della recente decisione della Corte EDU, di compromettere il rispetto delle garanzie convenzionali, in particolare del diritto al pacifico godimento dei beni sancito dall’art. 1 Prot. n. 1 CEDU.
Se è vero che la confisca di prevenzione non ha natura penale, è altrettanto vero che essa comporta una grave ingerenza nel diritto di proprietà, la quale – per essere compatibile con la Convenzione – deve essere giustificata da un quadro probatorio solido e da un nesso sufficientemente dimostrato tra i beni e l’attività illecita.
In tale prospettiva, negare al terzo la possibilità di contestare la sussistenza di tale nesso – e, più in generale, di partecipare attivamente al contraddittorio sulla legittimità della misura – appare difficilmente conciliabile con i principi affermati dalla Corte di Strasburgo.
La tutela effettiva dei diritti patrimoniali del terzo, così come riconosciuti dall’art. 1 Prot. n. 1 CEDU, richiede, infatti, che possa essere data la possibilità al terzo medesimo di far valere, in sede giurisdizionale, non solo la propria estraneità soggettiva rispetto all’attività illecita, ma anche l’insussistenza dei presupposti oggettivi che giustificano l’ablazione.
Alla luce di ciò, si impone un ripensamento dell’attuale assetto normativo e giurisprudenziale interno, nella direzione di una maggiore apertura al contraddittorio e di un rafforzamento delle garanzie procedurali in favore dei terzi coinvolti.
[1] A.M. Maugeri, Le moderne sanzioni patrimoniali tra funzionalità e garantismo, Milano, 2001, passim; Id., La lotta contro l’accumulazione di profitti illeciti: recenti orientamenti, in Riv. trim. dir. pen. econ., 2007, 541 ss.; Id., La conformità dell’actio in rem con il principio del mutuo riconoscimento, in Mazzarese – Aiello (a cura di), Le misure patrimoniali antimafia. Interdisciplinarietà e questioni di diritto penale, civile e amministrativo, Milano, 2010, 187 ss.; Id., La confisca misura di prevenzione ha natura “oggettivamente sanzionatoria” e si applica il principio di irretroattività: una sentenza “storica”?, in Dir. Pen. Cont. – Riv. Trim., 4, 2013, pagg.352 e ss. Sull’argomento, anche D. Fondaroli, Le ipotesi speciali di confisca nel sistema penale, Bologna, 2007, passim; F. Consulich, Le misure di prevenzione personali tra Costituzione e Convenzione, in www.lalegislazionepenale.eu, 18.03.2019; M. Fattore, Il sistema delle misure di prevenzione: un’introduzione possibile, in Sistema penale, 1 luglio 2024; G. Francolini, La prova nel procedimento di prevenzione: identità, alterità o somiglianza con il processo penale?, in Sistema penale, n. 10/2020, pp. 5 ss.; F.P. Lasalvia, La prevenzione ragionevole. Le misure di prevenzione personali tra legalità e proporzionalità, Roma, 2022; A. Manna, Natura giuridica delle misure di prevenzione: legislazione, giurisprudenza, dottrina, in Arch. pen., 3/2018, pp. 2 ss.; Id., I rapporti tra misure di prevenzione e misure di sicurezza, in Arch. pen., 1/2021; R. Orlandi, Il sistema di prevenzione tra esigenze di politica criminale e principi fondamentali, in Discrimen, 3 settembre 2018; L. Pasculli, Le misure di prevenzione del terrorismo e dei traffici criminosi internazionali, Padova, 2012; M. Pelissero, Le misure di prevenzione, in Discrimen, 13 febbraio 2020; O. Stradaioli, Le misure di prevenzione, in P. Pittaro (a cura di), Scuola positiva e sistema penale. Quale eredità?, Trieste, 2012, pagg. 119 ss.; E. Zuffada, Pene sostitutive e misure di prevenzione: interferenze senza disciplina, in Sistema penale, 1/2025, pp. 165 ss.; A. Abukar Ali, La confisca di “prevenzione” che ha smarrito la sua funzione preventiva, in Penale – Diritto e Procedura, 9 maggio 2025.
[2] F. Menditto, La sentenza De Tommaso c. Italia: verso la piena modernizzazione e la compatibilità convenzionale del sistema della prevenzione, in Dir. pen. cont., 4/2017; A. M. Maugeri, Misure di prevenzione e fattispecie a pericolosità generica: la Corte Europea condanna l’Italia per la mancanza di qualità della “legge”, ma una rondine non fa primavera, in Dir. pen. cont., 6 marzo 2017. Cfr., altresì, F. P. Lasalvia, Le misure di prevenzione dopo la Corte EDU De Tommaso, in Arch. pen., 2/2017; A. Abukar Hayo, Misure di sicurezza e misure di prevenzione a confronto: l’incerta linea di discrimine tra la sanzione del passato e la prevenzione del futuro, nell’ottica del diritto interno e del diritto sovranazionale, in Arch. pen., 3/2017; A. Tarallo, CEDU e misure di prevenzione: un primo bilancio in vista del controllo sull’esecuzione della sentenza De Tommaso, in Arch. pen., 2/2020.
[3] D. Fondaroli, Le ipotesi speciali di confisca nel sistema penale, cit.; Id., La poliedrica natura della confisca, in Arch. Pen., n. 2/2019, pp. 2 ss.; E. Nicosia, La confisca, le confische. Funzioni politico-criminali, natura giuridica e problemi ricostruttivo-applicativi, Torino, 2012, pagg. 19 e ss.
[4] A. M. Maugeri, Le moderne sanzioni patrimoniali tra funzionalità e garantismo, cit., passim; A. Mangione, Le misure di prevenzione patrimoniali tra dogmatica e politica criminale, Padova, 2001, pagg. 291 e ss.; G. Fiandaca, C. Visconti, Presupposti teorici e politico-criminali di un modello europeo di confisca “allargata” nell’ambito della criminalità organizzata, in V. Militello – B. Huber (a cura di), Towards a european criminal law against organised crime, Freiburg, 2001, pagg. 221 e ss.; V. Maiello, La prevenzione ante delictum: lineamenti generali, in Maiello V. (a cura di), La legislazione penale in materia di criminalità organizzata, misure di prevenzione ed armi, in Trattato teorico-pratico di diritto penale, F.C. Palazzo, C.E. Paliero (dir. da), vol. XII, Torino, 2015, pagg. 302 e ss.
[5] Per più diffuse considerazioni, si rinvia a F. Rapino, La modernizzazione delle misure di prevenzione. Riflessioni a margine dell’applicazione di misure personali e patrimoniali all’evasore socialmente pericoloso, in Dir. Pen. cont., 26 marzo 2013.
[6] Per maggiori considerazioni, si rinvia, a F. Menditto, Le Sezioni Unite verso lo “statuto” della confisca di prevenzione: la natura giuridica, la retroattività e la correlazione temporale, in Dir. Pen cont., 26 maggio 2014. Cfr. anche A.M. Maugeri, La riforma delle sanzioni patrimoniali, cit., pagg. 155 e ss.; Gialanella, La confisca di prevenzione antimafia, lo sforzo sistemico della giurisprudenza di legittimità e la retroguardia del legislatore, in Le misure di prevenzione patrimoniali dopo il “pacchetto sicurezza”, F. Cassano (a cura di), Roma, 2009, pagg. 133 e ss.
[7] Articolo 18, commi 1 e 2: «1. Le misure preventive relative alle persone e ai beni possono essere richieste e applicate separatamente e, per quanto riguardo le misure preventive relative ai beni, indipendentemente dal pericolo per la società rappresentato dalla persona in questione al momento della richiesta. 2. Misure preventive in materia patrimoniale possono essere imposte anche in caso di decesso della persona in questione. In tal caso, il procedimento prosegue nei confronti degli eredi o, comunque, degli aventi causa».
[8] Il richiamo è, in particolare, all’orientamento giurisprudenziale che, già a metà degli anni ’90, infatti, giustificava l’operatività della misura nei confronti degli eredi del proposto riconoscendone una natura (non preventiva bensì) di tertium genus dettata dalla peculiare strumentalità all’eliminazione dei beni provenienti da attività criminali dal tessuto dell’economia lecita. Oggi la questione è stata superata a seguito dell’introduzione dell’art. 18 del D.Lgs. 159/2011.
[9] Cass. pen., sez. un., sent. 26 giugno 2014 (depositata il 2 febbraio 2015), n. 4880. Per un commento alla decisione, si rinvia a F. Menditto, Le Sezioni Unite verso lo “statuto” della confisca di prevenzione: la natura giuridica, la retroattività e la correlazione temporale, cit.; Fr. Mazzacuva, Le Sezioni Unite sulla natura della confisca di prevenzione: un’altra occasione persa per un chiarimento sulle reali finalità della misura, in Dir. pen. cont., 4/2015, pp. 230 ss.
[10] Così sempre Fr. Mazzacuva, Le Sezioni Unite sulla natura della confisca di prevenzione: un’altra occasione persa per un chiarimento sulle reali finalità della misura, in Dir. pen. cont., 4/2015, pp. 230 ss.
[11] F. Palazzo, Per un ripensamento radicale del sistema di prevenzione ante delictum, in Discrimen, 12 settembre 2018, richiamato anche da A. Abukar Ali, La confisca di “prevenzione” che ha smarrito la sua funzione preventiva, cit.
[12] A. Abukar Ali, La confisca di “prevenzione” che ha smarrito la sua funzione preventiva, cit.
[13] S. Finocchiaro, Confisca di prevenzione e civil forfeiture: alla ricerca di un modello sostenibile di confisca senza condanna, Milano, Giuffrè, 2022, pagg. 427 e ss.; F. Viganò, Riflessioni sullo statuto costituzionale e convenzionale della confisca “di prevenzione” nell’ordinamento italiano, in C.E. Paliero, F. Viganò, F. Basile, G.L. Gatta (a cura di), La pena, ancora. Fra attualità e tradizione – Studi in onore di Emilio Dolcini, II, Milano, Giuffrè, 2018, pagg. 903 e ss.; T. Trinchera, Confiscare senza punire? Uno studio sullo statuto di garanzia della confisca della ricchezza illecita, Torino, 2020, pagg. 390 e ss.; A. Costantini, La confisca nel diritto della prevenzione, Torino, 2022, pagg. 371 e ss.
[14] A.M. Maugeri, P. Pinto De Albuquerque, La confisca di prevenzione nella tutela costituzionale multilivello: tra istanze di tassatività e ragionevolezza, se ne afferma la natura ripristinatoria (c. cost. 24/2019), in Sistema Penale, 2019, passim; D.Piva, Misure di prevenzione – Corte cost., n. 24 del 2019, in Arch. Pen., passim; S. Aprile, La Corte costituzionale “riscrive” la disciplina delle misure di prevenzione “generiche” per garantire maggiore determinatezza nei loro presupposti applicativi e negli effetti penalistici della violazione delle relative prescrizioni, in Cass. pen., 5-6-, 2019, pag. 1886; G.P. Dolso, Le misure di prevenzione personali prima e dopo la sentenza n. 24/2019 della Corte costituzionale: passi avanti e problemi aperti, in Giur. Cost., 3, 2019, pag. 1867; Id., La Corte costituzionale fa i conti con la giurisprudenza Edu in materia di misure di prevenzione, in Quaderni costituzionali, 3, 2019, pag. 691; S. Finocchiaro, Due pronunce della Corte costituzionale in tema di principio di legalità e misure di prevenzione a seguito della sentenza De Tommaso della Corte EDU, in www.penalecontemporaneo.it, 2019; La Corte, La disciplina delle misure di prevenzione, tra passato e presente, al vaglio (nuovamente) della Corte Costituzionale, in www.giurisprudenzapenale.com, 2019, num. 6; V. Maiello, La prevenzione ‘ante delictum’ da pericolosità generica al bivio tra legalità costituzionale e interpretazione tassativizzante, in. Giurisprudenza costituzionale, 2019, num. 1, pag. 332; Id., Gli adeguamenti della prevenzione ‘ante delictum’ nelle sentenze costituzionali nn. 24 e 25, in Dir. Pen. e Proc., 1, 2020, pag. 107; E. Malfatti, La Cedu come parametro tra Corte costituzionale e giudici comuni, in www.gruppodipisa.it, 3, 2019; A. Marandola, La Corte costituzionale definisce lo statuto di garanzia di (alcuni) presupposti delle misure di prevenzione, in Studium iuris, 11, 2019, pag. 1294; F. Mazzacuva, L’uno-due dalla Consulta alla disciplina delle misure di prevenzione: punto di arrivo o principio di un ricollocamento sui binari costituzionali?, in Riv. It. Dir. Proc. Pen., 2, 2019, pag. 987; P.Occhipinti, Sul diritto penale della prevenzione: nuovi orizzonti e limiti applicativi, in www.giurisprudenzapenale.com, 1, 2019.
[15] Ex multis, S. Finocchiaro, La nuova direttiva dell’unione europea in materia di sequestro e confisca, in Sistema Penale, 6 giugno 2024; F.Tofhern, La nuova Direttiva 2024/1260/UE riguardante il recupero e la confisca dei beni: brevi considerazioni di carattere comparativoconcettuale a fronte delle persistenti ambizioni di introduzione di una confisca senza condanna eurounitaria, in Arch. Pen., 1, 2025.
[16] Per un commento alla direttiva, A.M. Maugeri, La nuova direttiva 2024/1260 e la confisca dei beni: un complessivo sforzo di armonizzazione per la lotta al crimine organizzato e all’infiltrazione criminale nell’economia, in Sistema Penale, 30 dicembre 2024.
[17] In questo senso, Cass. pen., sez. VI, sent. 10 luglio 2019, n. 30422.
[18] In questo senso, Cass. pen., sez. un., sent. 20 luglio 2017, n. 48126.
[19] Vedi, sempre, Cass. pen., sez. un., sent. 20 luglio 2017, n. 48126.
[20] In questo senso, Cass. pen. sez. VI, sent. 5 settembre 2025, n. 33505.
[21] Cass. pen., sez. V, sent. 14 novembre 2024, n. 4743; Cass. pen., sez. I, sent. 20 gennaio 2024, n. 6742; Cass. pen., sez. VI, sent. 9 maggio 2019, n. 26346; Cass. pen., sez. I, sent. 21 aprile 2010, n. 1686.
[22] Corte Cost., sent. n. 24/2019.
[23] Cass. pen., sez. V, sent. 14 novembre 2024, n. 4743;Cass. pen., sez. I, sent. 20 novembre 2024 n. 6742; Cass. pen., sez. VI, sent. 9 maggio 2019, n. 26346.
[24] Art. 20 D.Lgs. n. 159/2011.
[25] Per un commento alla decisione, si rinvia a T. Trinchera, Patrimoni sproporzionati e automatismi presuntivi: la Corte EDU richiama i giudici italiani al rispetto delle garanzie in materia di confisca di prevenzione, in Sistema Penale, 3 novembre 2025.
