Abstract
La direttiva antiterrorismo 2017/541/UE ha l’obiettivo di colmare le lacune presenti nella decisione quadro 2002/475/GAI e di adeguare la normativa esistente al nuovo volto della minaccia terroristica. Ispirata ad una logica emergenziale e securitaria, è caratterizzata da una forte anticipazione della tutela penale, perseguita attraverso l’attribuzione di rilevanza penale ad atti preparatori degli atti terroristici veri e propri. In questo modo, il disvalore delle condotte viene a risiedere quasi esclusivamente nell’elemento soggettivo, ossia alla finalità terroristica perseguita dall’agente. Tutto ciò si pone in notevole tensione con i principi di materialità ed offensività, nonché con l’esercizio di alcuni diritti e libertà fondamentali. La questione del rispetto dei principi e dei diritti fondamentali ritorna d’attualità in virtù della proposta del Consiglio d’Europa di modificare la definizione di terrorismo contenuta nella Convenzione sulla prevenzione del terrorismo del 2005 prendendo a modello quella contenuta nella direttiva europea del 2017.
Counter-terrorism Directive 2017/541/EU, adopted on 15 March 2017 in the wake of the attacks perpetrated in Europe by the Islamic State, aims to fill gaps in Framework Decision 2002/475/JHA and to adapt existing legislation to the new face of terrorist threat. Inspired by an emergency and safety logic, it is characterized by a strong anticipation of criminal protection, pursued through the attribution of criminal relevance to preparatory acts to actual terrorist acts. In this way, the disvalue of the conduct comes to reside almost exclusively in the subjective element, that is the terrorist purpose pursued by the agent. This creates considerable tension with the harm and materiality principles, as well as with the exercise of certain fundamental rights and freedoms. The issue of respect for fundamental principles and rights is once again on the agenda as Council of Europe proposed to amend the definition of terrorism in the 2005 Convention on the Prevention of Terrorism taking as a model the one established in the European Directive.
Sommario
1. Premessa – 2. Gli obblighi di incriminazione – 3. Il trattamento sanzionatorio e la tutela delle vittime del terrorismo – 4. Riflessioni critiche – 5. Il progetto del Consiglio d’Europa di modificare la definizione di terrorismo sul modello dell’art. 3 della Direttiva 2017/541
1. Premessa
In seguito ai numerosi attacchi perpetrati dallo Stato Islamico in Europa nell’ultimo decennio, si è reso necessario adeguare la normativa esistente al nuovo volto della minaccia terroristica. Ciò ha portato all’adozione il 15 marzo 2017 della Direttiva 2017/541/UE sulla lotta contro il terrorismo[1] che sostituisce la precedente decisione quadro 2002/475/GAI, ampliandone ed attualizzandone il contenuto per far fronte alle nuove minacce del fenomeno terroristico, in particolare quella dei foreign fighters.
La direttiva ambisce a porsi quale atto fondamentale della strategia antiterrorismo europea. Essa mira a colmare le lacune presenti nella decisione quadro 2002/475/GAI alla luce della Risoluzione 2178(2014) del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e del Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la prevenzione del terrorismo del 2015. Inoltre, promuove l’adozione di misure di protezione, sostegno e assistenza alle vittime del terrorismo.[2]
Il presupposto di tale atto, esplicitato nel secondo ‘considerando’ della direttiva, consiste nel considerare il terrorismo come «uno dei più seri attentati alla democrazia e allo Stato di diritto», e, cioè, di ledere quella ‘sicurezza pubblica mondiale’ che sembra costituire il bene giuridico di riferimento degli atti europei[3].
2. Gli obblighi di incriminazione
Passando al contenuto della direttiva, l’art. 3 dispone, al pari dell’art. 1 della decisione quadro 2002/475/GAI, che gli Stati membri adottino le misure necessarie affinché siano considerati ‘reati di terrorismo’ una serie di atti intenzionali identificati in un elenco tassativo di condotte base[4]. All’elenco già contenuto nella decisione quadro, l’art. 3 della direttiva aggiunge, alla nuova lett. i), l’interferenza illecita relativamente ai sistemi di informazione e ai dati informatici in un sistema di informazione, con riferimento ai casi più gravi, individuati mediante rinvio ad alcune previsioni della direttiva 2013/40/UE[5]. Le condotte intenzionali elencate vanno qualificate come terroristiche quando, dal punto di vista oggettivo, «possono arrecare grave danno ad un paese o ad un’organizzazione internazionale», e, da quello soggettivo, sono sorrette dal triplice dolo specifico alternativo già menzionato nella decisione quadro del 2002: si tratta, cioè, dello scopo di intimidire gravemente la popolazione, di costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o ad astenersi dal compiere un determinato atto, o, ancora, di destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche o sociali di un Paese o di un’organizzazione internazionale.
Ebbene, quanto al requisito oggettivo, esso, oltre a non rappresentare un chiaro indice di idoneità, soffre di un evidente ‘gigantismo’ e di una certa vaghezza semantica, che ne rendono problematico l’accertamento.[6]
Sul piano soggettivo, il rilievo attribuito alla finalità eversiva, che viene assimilata a quella terroristica, comporta inevitabilmente il pericolo di qualificare come terroristiche anche condotte dirette a rovesciare sistemi politici dittatoriali che si pongano in aperto contrasto con i principi democratici.[7]
Sostanzialmente immutata appare altresì la disposizione di cui all’art. 4, che obbliga gli Stati ad incriminare la «direzione» e la «partecipazione» alle attività di un «gruppo terroristico» (nella decisione del 2002 si utilizzava la locuzione «organizzazione terroristica», ma senza sostanziali variazioni di significato). La condotta partecipativa comprende la fornitura di informazioni o di mezzi materiali, nonché qualsiasi forma di finanziamento delle attività del gruppo terroristico nella consapevolezza che tale partecipazione contribuirà alle attività criminose del gruppo stesso.
Analogamente, non costituiscono una novità nemmeno gli artt. 5, 6 e 7 della direttiva, che pongono a carico degli Stati l’obbligo di sanzionare penalmente taluni reati connessi ad attività terroristiche, precisamente la pubblica provocazione per commettere reati di terrorismo, il reclutamento a fini terroristici e la fornitura di addestramento a fini terroristici. Si tratta di fattispecie aggiunte nella decisione quadro del 2002 con la modifica del 2008, la cui formulazione è rimasta inalterata.
L’aspetto più innovativo della direttiva risiede, invece, nell’introduzione di quattro nuovi obblighi di incriminazione a carico degli Stati che «abbracciano condotte teleologicamente orientate alla commissione di atti terroristici e tuttavia ancora ad uno stato preparatorio-organizzativo»[8]: la ricezione di addestramento a fini terroristici (art. 8), i viaggi a fini terroristici (art. 9), l’organizzazione o agevolazione di viaggi e fini terroristici (art. 10) e il finanziamento del terrorismo (art. 11). Tali disposizioni attuano gli artt. 3-6 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la prevenzione del terrorismo, adottato, a sua volta, sulla scia della risoluzione n. 2178(2014) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
Procedendo con ordine, per ‘ricezione di addestramento a fini terroristici’ si intende «l’atto di ricevere istruzioni per la fabbricazione o l’uso di esplosivi, armi da fuoco o altre armi o sostanze nocive o pericolose ovvero altre tecniche o metodi specifici al fine di commettere o di contribuire alla commissione» di uno dei reati di cui all’articolo 3, con esclusione della condotta di minaccia (art. 8). Tale fattispecie risulta speculare a quella della fornitura di addestramento, rivolgendosi a colui che apprende e acquisisce «conoscenze, documentazioni o abilità pratiche»[9] attraverso l’addestramento. Secondo l’undicesimo ‘considerando’ della direttiva, anche il cd. ‘autoapprendimento’ dovrebbe essere considerato come ricezione di addestramento a fini terroristici, «qualora derivi da una condotta attiva e sia effettuato con l’intento di commettere o di contribuire a commettere un reato di terrorismo». Tale intento può essere dedotto da elementi come il tipo di materiale consultato o la frequenza della consultazione. Pertanto, «scaricare un manuale al fine di fabbricare esplosivi per commettere un reato di terrorismo potrebbe essere assimilato all’atto di ricevere un addestramento a fini terroristici. Al contrario, il semplice fatto di visitare siti web o di raccogliere materiale per finalità legittime, ad esempio a scopi accademici o di ricerca, non è considerato ricevere addestramento a fini terroristici ai sensi della presente direttiva»[10].
Quanto alle modalità della condotta, la relazione di accompagnamento alla proposta di direttiva chiarisce che l’addestramento può svolgersi sia con la presenza fisica dell’addestratore (ad esempio attraverso la partecipazione ad un campo di addestramento), sia a distanza (ad esempio attraverso internet). Due sono i requisiti minimi indefettibili della condotta: la partecipazione attiva dell’addestrato alla propria formazione e il particolare scopo perseguito da quest’ultimo. Sotto il primo profilo, è necessario che l’addestrato svolga un ruolo attivo nella propria formazione. Quanto al secondo, invece, è necessario che l’addestrato agisca allo scopo di avvalersi delle conoscenze acquisite per commettere o contribuire alla commissione di un reato terroristico.[11]
I successivi artt. 9 e 10 disciplinano i viaggi a fini terroristici (verso Paesi terzi e anche verso gli Stati membri dell’UE) e l’organizzazione o agevolazione di tali viaggi, nella preoccupazione di arginare i flussi di foreign fighters. In particolare, l’art. 9 obbliga l’incriminazione del singolo viaggio compiuto per fini terroristici, vale a dire l’atto intenzionale di recarsi in un paese diverso dallo Stato membro in cui il soggetto ha la residenza, allo scopo alternativo di commettere o contribuire alla commissione di un reato di terrorismo di cui all’art. 3, di partecipare alle attività di un gruppo terroristico nella consapevolezza che tale partecipazione contribuirà alle attività criminose di tale gruppo di cui all’art. 4, o di impartire o ricevere un addestramento a fini terroristici di cui agli artt. 7 e 8 (par. 1). Il paragrafo seguente disciplina, invece, l’ipotesi inversa in cui lo Stato membro sia il paese di destinazione del foreign fighter, tipizzando sia l’atto di recarsi in tale Stato per uno degli stessi scopi indicati nel paragrafo 1 (lett. a) sia tutti gli atti preparatori intrapresi da una persona che entri in tale Stato membro con l’intento di commettere o di contribuire alla commissione di un reato di terrorismo di cui all’art. 3 (lett. b). In tale disposizione, che implica un’inevitabile limitazione della libertà di circolazione, risulta dunque centrale lo scopo perseguito dal soggetto, il quale dovrà costituire oggetto di prova nel corso del processo. Ebbene, la difficoltà di fornire una prova empirica delle componenti soggettive di una condotta rende necessario dedurne il contenuto da una serie di elementi fattuali, come l’appartenenza ad una certa etnia o religione, che potrebbero tradursi in fattori di discriminazione.[12]
L’art. 10, poi, pone a carico degli Stati l’obbligo di punire tutti gli atti intenzionali «connessi all’organizzazione o agevolazione del viaggio di una persona a fini terroristici» da e verso uno Stato membro dell’Unione Europea, purché l’autore agisca «nella consapevolezza che l’assistenza è prestata a tal fine». Quanto al significato del termine ‘organizzare’, esso comprende una serie di condotte afferenti alla gestione di aspetti pratici del viaggio, come l’acquisto di biglietti o la pianificazione dell’itinerario; l’‘agevolazione’, invece, comprende tutte quelle condotte che aiutino comunque il soggetto a raggiungere la destinazione, come ad esempio l’aiuto ad attraversare illegalmente una frontiera.[13]
Chiude il cerchio degli obblighi di incriminazione di nuova introduzione l’art. 11, relativo al finanziamento del terrorismo. Esso comprende «la fornitura o la raccolta di capitali, in qualsiasi modo, direttamente o indirettamente, con l’intenzione che tali capitali siano utilizzati, o nella consapevolezza che saranno utilizzati, in tutto o in parte, per commettere o per contribuire alla commissione di» un reato di terrorismo, un reato riconducibile ad un gruppo terroristico, condotte di pubblica provocazione a commettere un reato di terrorismo, reclutamento, addestramento (attivo o passivo) a fini terroristici, il compimento o l’agevolazione di un viaggio a fini terroristici.[14] L’art. 2 della direttiva fornisce per la prima volta anche la nozione di ‘capitali’: si tratta di «attività di qualsiasi natura, materiali o immateriali, mobili o immobili, a prescindere dal modo in cui sono state acquisite, e documenti o strumenti giuridici in qualsiasi formato, anche elettronico o digitale, da cui risulti un diritto o un interesse riguardante tali attività, tra cui crediti bancari, assegni turistici (travellers cheques), assegni bancari, ordini di pagamento, azioni, titoli, obbligazioni, tratte, lettere di credito». Essi potranno provenire da una fonte unica o da una pluralità di fonti.
Da ultimo, il quindicesimo ‘considerando’ della direttiva evidenzia che anche il commercio illegale di beni culturali, che costituisce un’importante fonte di reddito per i gruppi terroristici, dovrebbe essere punibile come finanziamento del terrorismo[15].
Elemento comune a tutte le nuove disposizioni esaminate è la possibilità di punire tali condotte a prescindere sia dall’effettiva commissione di un reato di terrorismo sia dalla possibilità di stabilire un collegamento con uno specifico reato contemplato dalla direttiva (art. 13)[16]. Ciò si pone in linea con la logica di fondo della direttiva, nella quale si registra una forte anticipazione della soglia di punibilità e l’attribuzione di un rilievo centrale alla finalità terroristica perseguita dall’agente, tale da rendere penalmente rilevanti condotte altrimenti lecite.[17]
Altra novità introdotta dalla direttiva de qua è l’estensione dell’obbligo di incriminazione dell’istigazione: mentre l’art. 4 della decisione quadro del 2002, come modificato nel 2008, lo prevedeva limitatamente all’istigazione a commettere reati terroristici, reati riconducibili a un’organizzazione terroristica e i reati connessi di furto aggravato, estorsione e redazione di falso documento amministrativo, l’art. 14, par. 2 della direttiva del 2017 estende tale obbligo anche all’istigazione a commettere i reati di cui agli artt. 5-11, vale a dire la pubblica provocazione, il reclutamento, l’addestramento attivo e passivo, il compimento, l’organizzazione e l’agevolazione di viaggi a fini terroristici, nonché il finanziamento del terrorismo. Tale scelta è in forte tensione con i principi di materialità ed offensività, oltre che con la libertà di manifestazione del pensiero, arrivando al paradosso di incriminare, nel caso della pubblica provocazione, l’istigazione all’istigazione alla commissione di reati terroristici[18].
Anche in materia di tentativo la direttiva in esame accentua la ratio di deterrenza. L’art. 14, par. 2, infatti, prevede l’obbligo (e non più la facoltà, come era invece previsto nella decisione quadro), di punire il tentativo anche in relazione al reclutamento, all’addestramento attivo, alla commissione dei viaggi a fini terroristici, al finanziamento del terrorismo. Si registra quindi, attraverso l’attribuzione di rilevanza penale al tentativo di compiere atti preparatori, una doppia anticipazione della tutela penale.[19]
La direttiva, inoltre, dedica spazio negli artt. 17-18 alla responsabilità delle persone giuridiche, confermando quanto stabilito nell’art. 7 della decisione quadro del 2002. Le persone giuridiche, in particolare, possono essere ritenute responsabili per uno qualsiasi dei reati contemplati dalla direttiva, qualora questi siano commessi a loro vantaggio da qualsiasi soggetto, che agisca a titolo individuale o in quanto membro di un organo della persona giuridica e che detenga una posizione preminente in seno alla persona giuridica, in virtù del potere di rappresentanza della stessa, della facoltà di adottare decisioni per conto di questa o di esercitare il controllo all’interno della stessa (art. 17, par. 1). A queste ipotesi di responsabilità si aggiungono, poi, quelle in cui la commissione del reato sia stata resa possibile dalla carenza di sorveglianza o di controllo da parte dei soggetti indicati nel paragrafo, sempreché tale reato abbia prodotto un vantaggio per l’ente (art. 17, par. 2). Il par. 3, infine, chiarisce che la responsabilità delle persone giuridiche ai sensi dei paragrafi precedenti non esclude l’esercizio dell’azione penale nei confronti delle persone fisiche che abbiano commesso i reati in questione.
3. Il trattamento sanzionatorio e la tutela delle vittime del terrorismo
Sul piano sanzionatorio, l’art. 15 della direttiva in esame riprende integralmente il contenuto della decisione quadro del 2002. Esso richiede la previsione, per tutti i reati, di «sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive» e fornisce precise indicazioni al legislatore nazionale per la determinazione dei limiti edittali. In particolare, l’art. 15 stabilisce:
– l’obbligo di punire i reati di terrorismo di cui all’art. 3 – nonché il concorso, l’istigazione o il tentativo a commettere tali reati – con pene più severe rispetto a quelle previste dal diritto nazionale in assenza della finalità terroristica, a meno che le pene previste per le fattispecie base siano già le pene massime contemplate dallo stesso diritto interno;[20]
– l’obbligo di punire la direzione di un gruppo terroristico con la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quindici anni;
– l’obbligo di punire la partecipazione ad un gruppo terroristico con la pena della reclusione non inferiore nel massimo ad otto anni;
– l’obbligo di punire la minaccia di commettere un reato di terrorismo, ove l’autore sia una persona alla direzione di un gruppo terroristico, con la pena della reclusione non inferiore nel massimo ad otto anni;
– la possibilità di prevedere una circostanza aggravante nelle ipotesi di reclutamento o addestramento che coinvolgano un minore.
Il successivo art. 16 apre poi alla possibilità, già riconosciuta dalla decisione quadro del 2002, di introdurre specifiche attenuanti nelle ipotesi di collaborazione con la giustizia da parte degli autori dei reati.
A seguire, l’art. 18 disciplina le sanzioni applicabili alle persone giuridiche, di natura non necessariamente penale, di cui fornisce un’elencazione non tassativa[21].
Il titolo V della direttiva, infine, incarica gli Stati di adottare misure di protezione, sostegno e assistenza per le vittime del terrorismo. La nozione di ‘vittima del terrorismo’ si ricava dal ventisettesimo ‘considerando’ della direttiva, che richiama espressamente l’art. 2 della direttiva 2012/29/UE[22]: si tratta segnatamente di una «persona fisica che ha subito un danno, anche fisico, mentale o emotivo, o perdite economiche nella misura in cui ciò sia stato causato direttamente da un reato di terrorismo» o un «familiare di una persona la cui morte è stata causata direttamente da un reato di terrorismo e che ha subito un danno in conseguenza della morte di tale persona».
In particolare, la direttiva prevede l’attivazione, nel quadro delle infrastrutture nazionali, di specifici servizi di sostegno e assistenza che affrontino le esigenze specifiche delle vittime del terrorismo. Tali servizi, che «hanno carattere riservato, sono gratuiti e facilmente accessibili», comprendono: sostegno psicologico ed emotivo; cure mediche; consulenza e informazioni sulle questioni giuridiche, finanziarie o pratiche, sui diritti delle vittime e sui servizi disponibili; assistenza per le richieste d’indennizzo (art. 24). Si prevede poi l’adozione di misure di protezione delle vittime nel corso del procedimento penale, con particolare attenzione al rischio di intimidazione e di ritorsioni, nonché alla necessità di proteggere la dignità e l’integrità fisica delle vittime, anche durante gli interrogatori e quando esse rendono testimonianza (art. 25).
4. Riflessioni critiche
A conclusione dell’esame delle norme della direttiva 2017/541/UE, preme sottolineare come l’intero impianto su cui essa si fonda sia ispirato ad una logica fortemente anticipatoria della tutela penale, in forte tensione con i principi dello stato di diritto e della democrazia.
La forte anticipazione della soglia della punibilità è perseguita, in particolare, attraverso l’attribuzione di rilevanza penale ad atti preparatori fortemente carenti sotto i profili della materialità e dell’offensività, in cui il disvalore finisce per risiedere quasi esclusivamente nell’elemento soggettivo, ossia nella finalità terroristica perseguita dall’agente, pervenendo, così, alla criminalizzazione di mere intenzioni. Ulteriori arretramenti dell’intervento penale derivano, poi, dalle disposizioni dirette a criminalizzare l’istigazione e il tentativo di quegli stessi atti preparatori. Il tutto viene corredato da un rigido trattamento sanzionatorio, che stabilisce per i reati terroristici e quelli ad essi connessi pene più severe rispetto ai corrispondenti reati comuni non contrassegnati dalla finalità terroristica e limiti minimi di pena massima particolarmente elevati.[23]
La direttiva sembra poi possedere i connotati tipici della legislazione d’emergenza. Va sottolineato, infatti, che la relativa proposta fu presentata dalla Commissione circa tre settimane dopo gli attentati di Parigi del 13 novembre 2015 e che ulteriori attacchi sul suolo europeo si sono susseguiti durante tutto l’iter di approvazione della stessa. Quindi, il particolare allarme e l’esigenza di difesa sociale hanno nettamente prevalso sulla tutela delle garanzie e dei diritti fondamentali.
Infatti, da un punto di vista procedurale, è da segnalare l’assenza di una valutazione preventiva d’impatto sui diritti fondamentali. Lo afferma la Commissione stessa nella Relazione di accompagnamento alla proposta: «Data l’urgente necessità di migliorare il quadro giuridico dell’UE per aumentare la sicurezza alla luce dei recenti attentati terroristici […], la presente proposta è presentata, eccezionalmente, senza una valutazione d’impatto». Sebbene nel testo finale della direttiva sia stata poi introdotta anche una sorta di valutazione d’impatto ex post (realizzata in un report della Commissione presentato al Parlamento e al Consiglio il 18 novembre 2021)[24],con specifico riferimento ai diritti fondamentali, al principio di non discriminazione e ai principi dello stato di diritto, resta il fatto che, adducendo l’urgenza di provvedere, la Commissione ha deliberatamente evitato di svolgere una valutazione d’impatto sui diritti e uno scrutinio di proporzionalità preventivi delle misure previste, in una materia, come quella penale, che incide fortemente sul godimento delle libertà fondamentali.[25]
Anche sotto il profilo sostanziale emergono considerazioni critiche dello stesso tenore. Nella direttiva, infatti, si assiste ad una vera e propria proliferazione di reati connessi ad attività terroristiche, il che comporta, come già evidenziato, un notevole arretramento della soglia di punibilità ed una significativa espansione delle condotte vietate, con particolare attenzione agli atti preparatori degli atti terroristici veri e propri, al fine di prevenirne la materializzazione. Ebbene, punire come reati comportamenti che possono avere solo un debole legame con un futuro ed ipotetico attacco terroristico può avere implicazioni giuridiche di non poco conto. Infatti, l’estensione del novero dei reati connessi a comportamenti preparatori finisce per staccare il terrorismo da quello che da sempre era stato considerato il suo elemento costitutivo, ossia l’uso della violenza per fini politici, rendendo così la sua (già incerta) definizione ancora più confusa. In altri termini, diventa terrorismo anche un atto che in sé e per sé non è terrorismo, ma che semplicemente ne agevola la commissione. Tale approccio pone seri problemi di rispetto dei principi di certezza del diritto e tassatività della legge penale, soprattutto relativamente al discrimine, in sede di formazione della prova, fra un comportamento perfettamente lecito e un altro che costituisce un contributo, un’agevolazione alla commissione di un attacco terroristico (esemplificativa in tal senso è l’ipotesi della distinzione tra viaggio “ordinario” e viaggio a fini terroristici).[26]
Dunque, attraverso un così forte arretramento della soglia di rilevanza penale – con inevitabile tensione col principio di offensività – le norme di cui si discute introducono, secondo una palese logica securitaria, significative restrizioni all’esercizio di taluni diritti e libertà fondamentali: si pensi, ad esempio, alla libertà di manifestazione del pensiero, che viene in rilievo nelle ipotesi di istigazione, e alla libertà di circolazione, che entra in gioco nell’ipotesi del viaggio. Si tratta di capire, in altre parole, in che termini una tale compressione di questi diritti possa considerarsi compatibile con i principi di uno Stato di diritto, come ha evidenziato anche l’Agenzia Europea per i Diritti Fondamentali (FRA)[27]. Nel cercare di dare una risposta a questo interrogativo, non si può prescindere dalla considerazione preliminare circa la pressoché imprescindibile presenza di fattispecie che conferiscano rilevanza penale ad atti preparatori che creano il pericolo della realizzazione di atti terroristici veri e propri. Infatti, le caratteristiche del terrorismo nella sua attuale rivelazione fenomenica[28] e l’importanza dei beni giuridici che possono essere lesi dal compimento di attacchi rendono necessario un intervento che prevenga l’attentato terroristico, cioè prima che esso si concretizzi. Ed è proprio in questa funzione preventiva che forse si può spiegare tale tecnica di intervento legislativo in materia di terrorismo: in quest’ottica, «il paradigma preventivo inserisce il diritto penale in un sistema di produzione e conservazione della sicurezza, rendendolo così uno strumento di lotta ai problemi e di dominio dei rischi»[29]. Inoltre, l’utilizzo del diritto penale come strumento per contrastare il terrorismo sembra preferibile, per le garanzie che lo corredano, rispetto a strumenti dotati anch’essi di carica afflittiva, ancorché formalmente non penali, come le misure di prevenzione o le misure amministrative, che comportano ancora più sacrifici in termini di tutela dei diritti umani, alla luce dell’abbassamento dei diritti difensivi e degli standard probatori.[30]
Tuttavia, va segnalato che il ricorso ad un uso preventivo del diritto penale, tale da richiamare il modello teorico del ‘diritto penale del nemico’[31], introducendo trattamenti differenziati per tipologie d’autore, opera in senso diametralmente opposto a quello della necessità, riconosciuta in alcune previsioni della direttiva, di evitare situazioni di tensione originate dalle diversità religiose e culturali, che possono essere sfruttate ai fini terroristici.[32]
Preme a questo punto evidenziare che, se la dottrina (anche internazionale) è pressoché unanime nel denunciare l’impatto pregiudizievole della direttiva sul rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, al contrario la Commissione europea, nella sua valutazione d’impatto ex post contenuta nel report del 2021, fornisce una ‘valutazione positiva’ dell’impatto della direttiva, definendola nel complesso ‘altamente significativa’ e ‘internamente coerente’, e che ‘ha raggiunto i suoi obiettivi in misura soddisfacente’. La relazione della Commissione afferma inoltre che le limitazioni dei diritti e delle libertà fondamentali derivanti dall’impatto della direttiva ‘soddisfano in gran parte i requisiti di necessità e proporzionalità’ e che ‘la maggior parte delle parti interessate consultate per lo studio esterno non ha ritenuto che l’attuazione della direttiva fosse problematica dal punto di vista dei diritti fondamentali’, sollevando non poche critiche da parte della dottrina.[33]
5. Il progetto del Consiglio d’Europa di modificare la definizione di terrorismo sul modello dell’art. 3 della Direttiva 2017/541
Il Comitato antiterrorismo del Consiglio d’Europa (CDCT), durante la plenaria di maggio 2023, ha ufficialmente avviato le negoziazioni (tuttora in corso) per modificare, attraverso l’adozione di un Protocollo di emendamento, la definizione di terrorismo contenuta nella Convenzione sulla prevenzione del terrorismo del 2005. Quest’ultima, infatti, si limita a definire come ‘terroristici’ i reati previsti dalle convenzioni settoriali di lotta al terrorismo richiamati nell’appendice della Convenzione stessa[34].
Il progetto di modifica, basato su una proposta della Commissione europea, mira ad armonizzare le definizioni tra le due organizzazioni regionali, le quali registrano una significativa sovrapposizione di membri. Come sottolinea il CDCT, l’obiettivo della modifica è di ‘riflettere meglio le tendenze contemporanee in materia di terrorismo, consentire una più ampia cooperazione giudiziaria e di polizia nell’ambito della Convenzione e del suo Protocollo aggiuntivo, migliorare la compatibilità di questi due strumenti giuridici con il diritto nazionale e dell’UE, nonché con il diritto e la prassi attuali e futuri delle Nazioni Unite, rafforzare la certezza del diritto e lo stato di diritto nell’applicazione degli strumenti del Consiglio d’Europa relativi al terrorismo’[35].
La definizione proposta[36] riprende quella contenuta nell’art. 3 della direttiva europea del 2017, la quale era stata oggetto di forti critiche per la sua ampiezza e incertezza, e il conseguente potenziale rischio di applicazione arbitraria e interferenze con l’esercizio dei diritti fondamentali.
In primo luogo, suscita preoccupazione il triplice dolo specifico alternativo, in particolare lo scopo di “destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un paese o di un’organizzazione internazionale”. Tale finalità, tipicamente eversiva, oltre a risultare particolarmente problematica per la sua ampiezza, non ha precedenti nel diritto internazionale (a differenza delle altre due finalità[37]), e ciò potrebbe influenzare la sua incorporazione altrove, al di là del contesto UE e del Consiglio d’Europa.
Inoltre, l’intera definizione è corredata di termini astratti ed espressioni vaghe, suscettibili di interpretazioni soggettive ed estensive. Non è chiaro, infatti, cosa si intenda esattamente con locuzioni come may seriously damage, destabilizing, fundamental structures, threats. Anche la mens rea non è sufficientemente delineata: il requisito generale che gli atti terroristici debbano essere commessi intentionally non chiarisce se l’elemento psicologico debba investire soltanto l’atto in sé o anche le conseguenze dello stesso.[38]
Risulta quindi evidente che l’utilizzo di locuzioni vaghe ed ambigue, in assenza di ulteriori precisazioni che ne chiariscano la soglia minima di offensività, rischia di estendere eccessivamente la portata applicativa della norma, in aperto contrasto con il principio di legalità. In un contesto ampio e diversificato come quello del Consiglio d’Europa, che riunisce ben 46 Stati con tradizioni giuridiche e politiche molto diverse tra loro, ciò può condurre alla possibilità di abusi da parte degli Stati, i quali potrebbero utilizzare la normativa antiterrorismo, in particolare la finalità eversiva anzidetta, per sanzionare condotte legittime e reprimere il dissenso politico, sia esso opposizione politica, media indipendenti o giornalisti, difensori dei diritti umani o altri attori della società civile.[39]
Autorevole dottrina sollecita, inoltre, maggiore chiarezza in merito al concetto di ‘forze armate’: la Convenzione del 2005 già esclude dal proprio ambito di applicazione le attività delle forze armate durante i conflitti armati, ma, nella pratica, alcuni Stati interpretano restrittivamente questo concetto, applicandolo solo alle forze militari statali, mentre le ‘forze armate’ secondo il diritto internazionale comprendono anche i gruppi armati non statali organizzati. Un chiarimento sul punto sarebbe utile per evitare un’applicazione troppo ampia della norma.[40]
In conclusione, data l’importanza e l’influenza che il Consiglio d’Europa ha a livello mondiale, nonché la sua missione fondamentale di promuovere la democrazia e di tutelare i diritti e le libertà fondamentali, si auspica che si proceda alle adeguate modifiche affinché vengano circoscritti e definiti in maniera rigorosa gli elementi costitutivi della nozione di terrorismo: una nozione così ampia, infatti, unita alla tendenza legislativa, esaminata precedentemente, a criminalizzare gli atti preparatori degli atti terroristici veri e propri in una prospettiva di prevenzione, lascia un’eccessiva discrezionalità alle autorità nazionali in sede interpretativa e, soprattutto, rischia di determinare sul piano applicativo serie compressioni dei diritti e delle libertà fondamentali. Si tratta di una preoccupazione condivisa anche in seno all’UE dall’Agenzia Europea per i Diritti Fondamentali (FRA), la quale, nel suo ultimo rapporto sull’impatto della Direttiva 2017/541 sui diritti e le libertà fondamentali, ha evidenziato che ‘l’ampia nozione di reati terroristici contenuta nella direttiva rende poco chiaro il campo d’applicazione dei nuovi reati introdotti nella legislazione degli Stati membri, che a loro volta sono definiti in base al loro rapporto con questi atti criminali ampiamente intesi’. Pertanto, l’Agenzia invita a rivedere le definizioni contenute nella direttiva nell’obiettivo di maggiore chiarezza e prevedibilità delle norme[41].
[1] GUUE, L 88, 31 marzo 2017.
[2] Le basi giuridiche poste a fondamento della direttiva sono, dunque, l’art. 83, par. 1 TFUE e l’art. 82, par. 2 TFUE, che consente al Consiglio e al Parlamento europeo di stabilire norme minime sui diritti delle vittime della criminalità.
[3] V. Masarone, La «lotta» al terrorismo, in in A. CAVALIERE e V. MASARONE, L’incidenza di decisioni quadro, direttive e convenzioni europee sul diritto penale italiano, ESI, 2018, pp. 34-35, che sottolinea come il concetto di ‘ordine pubblico mondiale’ «non può rappresentare un legittimo bene giuridico, posto che il richiamo ad una sorta di ordine promanante dal potere costituito, per la sua tendenziale onnicomprensività, finisce per risultare estremamente generico e, dunque, privo dell’afferrabilità necessaria ad individuare l’oggetto giuridico del reato, rappresentando, piuttosto, una mera ratio di tutela».
[4] Gli atti elencati sono: a) attentati alla vita di una persona che possono causarne il decesso; b) attentati all’integrità fisica di una persona; c) sequestro di persona o cattura di ostaggi; d) distruzioni di vasta portata di strutture governative o pubbliche, sistemi di trasporto, infrastrutture, compresi i sistemi informatici, piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale ovvero di luoghi pubblici o di proprietà private che possono mettere in pericolo vite umane o causare perdite economiche considerevoli; e) sequestro di aeromobili o navi o di altri mezzi di trasporto collettivo di passeggeri o di trasporto di merci; f) fabbricazione, detenzione, acquisto, trasporto, fornitura o uso di esplosivi o armi da fuoco, comprese armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari; g) rilascio di sostanze pericolose o il cagionare incendi, inondazioni o esplosioni i cui effetti mettano in pericolo vite umane; h) manomissione o interruzione della fornitura di acqua, energia o altre risorse naturali fondamentali il cui effetto metta in pericolo vite umane; i) interferenza illecita relativamente ai sistemi, ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 2013/40/UE del Parlamento e del Consiglio nei casi in cui si applica l’articolo 9, paragrafo 3 o l’articolo 9, paragrafo 4, lettere b) o c), di tale direttiva in questione e interferenza illecita relativamente ai dati, di cui all’articolo 5 di tale direttiva nei casi in cui si applica l’articolo 9, paragrafo 4, lettera c, di tale direttiva; j) minaccia di commettere uno degli atti elencati alle lettere da a) a i).
[5] GUUE L 218, 14 agosto 2013.
[6] Masarone, ult. op. cit., pag. 40.
[7] Ibidem.
[8] Santini, L’Unione europea compie un nuovo passo nel cammino della lotta al terrorismo: una prima lettura della direttiva 2017/541, in Diritto penale contemporaneo, 7-8/2017, pag. 21.
[9] Così afferma l’undicesimo ‘considerando’ della direttiva.
[10]‘Considerando’ n. 11 della direttiva 2017/541.
[11] Santini, op. cit., pag. 22.
[12]Masarone, ult. op. cit., pp. 42-43.
[13] Santini, op. cit., pag. 24, che fa riferimento al rapporto esplicativo del Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la prevenzione del terrorismo, richiamato espressamente nella relazione di accompagnamento alla proposta di direttiva, pag. 19.
[14] Tale disposizione è dunque conforme alla definizione di finanziamento del terrorismo rinvenibile nella direttiva 2015/849/UE (GUUE L 141, 5 giugno 2015), che stabilisce norme comuni sulla prevenzione dell’uso del sistema finanziario dell’Unione a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo. V. sul punto Masarone, ult. op. cit., pag. 43; Santini, op. cit., pp. 25-26.
[15]Cfr. il testo del quindicesimo ‘considerando’: «La fornitura di sostegno materiale al terrorismo tramite persone impegnate, o che fungono da intermediari, nella fornitura o nella circolazione di servizi, capitali e beni, comprese le operazioni commerciali che comportano un’entrata o uscita dall’Unione, quali la vendita, l’acquisizione o lo scambio di beni culturali di interesse archeologico, artistico, storico o scientifico asportati illegalmente da una zona che, al momento dell’asportazione, era controllata da un gruppo terroristico, dovrebbe essere punibile negli Stati membri come concorso in reati di terrorismo o come finanziamento del terrorismo, se i reati sono compiuti nella consapevolezza che tali operazioni o i loro proventi sono destinati ad essere utilizzati, in tutto o in parte, a fini terroristici o andranno a beneficio di gruppi terroristici».
[16]Santini, op. cit., pag. 21, afferma che ciò permette «ad esempio, di sussumere nella fattispecie di finanziamento del terrorismo la condotta di colui che fornisce capitali destinati alla promozione di attività terroristiche senza la necessità di stabilire un collegamento con singoli viaggi all’estero già programmati».
[17] Masarone, ult. op. cit., pag. 42.
[18] Masarone, ult. op. cit., pag. 44.
[19] Ibidem.
[20] Ciò significa, come sottolinea Masarone in ult. op. cit., pag. 45, che «l’irrigidimento della risposta sanzionatoria, voluto per i reati di terrorismo, è direttamente ed esclusivamente collegato al requisito di ordine soggettivo che dovrebbe distinguerli dai corrispondenti reati comuni, difficilmente assoggettabile ad un’adeguata verifica empirica»
[21] Le sanzioni menzionate nella norma sono: l’esclusione dal godimento di contributi o sovvenzioni pubbliche; l’interdizione temporanea o permanente dall’esercizio di un’attività commerciale; l’assoggettamento a vigilanza giudiziaria; un provvedimento giudiziario di liquidazione; la chiusura temporanea o permanente dei locali usati per commettere il reato.
[22] Direttiva 2012/29/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e che sostituisce la decisione quadro 2001/220/GAI (GUUE L 315, 14 novembre 2012).
[23]Masarone, ult. op. cit., pp. 35-36.
[24] Report from the Commission to the European Parliament and the Council, based on Article 29(2) of Directive (EU) 2017/541 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/475/JHA and amending Council Decision 2005/671/JHA, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0701
[25] Gennusa, Tutto in una definizione? La nuova direttiva antiterrorismo dell’Unione europea e i confini del terrorismo, in Quad. Cost., 3/2017, pp. 652-653.
[26] Gennusa, op. cit., pp. 653-654.
[27]V. al riguardo l’ultimo rapporto dell’Agenzia sull’impatto della direttiva 2017/541 sui diritti fondamentali: EU Fundamental Rights Agency (FRA), Directive (EU) 2017/541 on Combatting Terrorism: Impact on Fundamental Rights and Freedoms Summary (2022), 2022, p. 5, https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2021-directive-combating-terrorism-summary_en.pdf.
[28]Sulle strutture del terrorismo internazionale, soprattutto di matrice islamica, v. Fasani, Terrorismo islamico e diritto penale, Cedam, 2016.
[29]Donini, Sicurezza e diritto penale, in Cass. pen., 2008, fascicolo 10, pag. 3571, citando alcuni esponenti della “Scuola di Francoforte”. L’autore, inoltre, in tema di terrorismo internazionale, afferma che: «Siamo infatti in presenza di rischi legati a una sorta di “rete” del terrore delocalizzata a livello internazionale, dove dunque non sono individuabili basi, programmi o gruppi definiti che rappresentino pericoli selezionabili nello spazio e in atti circoscritti. Nello stesso tempo, però, i pericoli che ne possono scaturire, anche se deterritorializzati, sono di grandi dimensioni, sono paragonabili ai “disastri” degli attentati all’incolumità pubblica o alle lesioni di massa alla salute pubblica. Si pone quindi l’esigenza di una risposta preventiva accentuata, che controlli alla radice le fonti di rischio, piuttosto che i pericoli concreti. […] Quando un ordinamento punisce anche il semplice consenso-accordo che una persona dà per essere addestrata, in futuro, come terrorista (arg. ex art. 270-quinquies e 304 c.p.), è ormai oltre la soglia del diritto penale della volontà e dell’intenzione, o della pericolosità soggettiva, e il terrorista in pectore è già trattato penalmente come un nemico dello Stato» (pp. 3561-3562).
[30] Santini, op. cit., pp. 43-44.
[31] V., nell’ambito di una vastissima letteratura, Aa. Vv., Delitto politico e diritto penale del nemico, a cura di Gamberini, Orlandi, Monduzzi Editore, 2007; Aa. Vv., Diritto penale del nemico. Un dibattito internazionale, a cura di Donini, Papa, Giuffrè, 2007.
[32] Masarone, ult. op. cit., pp. 36-37, che cita i ‘considerando’ n. 31, 32, e 33 della direttiva 2017/541, i quali segnalano la necessità di un «approccio a lungo termine, proattivo e globale» per la «prevenzione della radicalizzazione e del reclutamento nelle file del terrorismo», da realizzarsi combinando «misure nell’ambito della giustizia penale con politiche nei settori dell’istruzione, dell’inclusione sociale e dell’integrazione, nonché con l’offerta di programmi efficaci di deradicalizzazione o disimpegno e di uscita o riabilitazione».
[33] V. sul punto GHERBAOUI T., SCHEININ M., Time to Rewrite the EU Directive on Combating Terrorism, VerfBlog, 2022/1/25, https://verfassungsblog.de/time-to-rewrite-the-eu-directive-on-combating-terrorism/.
[34] Per un commento sulla Convenzione europea del 2005 e del relativo Protocollo addizionale del 2015, v. ROSSI, Il contrasto al terrorismo internazionale nelle fonti penali multilivello, Jovene editore, 2022, p. 126 ss.
[35] CDCT Sub-Group for the Purpose of Examining the Feasibility of Elaborating a Definition of Terrorism, 2019 Final Report, p. 3, https://rm.coe.int/0900001680981212.
[36]Il testo della definizione proposta: «1. For the purposes of this Convention, “terrorist offence” means any of the offences within the scope of and as defined in one of the treaties listed in the Appendix or any of the following acts, which are defined as an offence under national law, and given their nature or context, may seriously damage a country or an international organization, when committed intentionally and with one of the aims referred to in paragraph 2: (a) attacks upon a person’s life which may cause death; (b) attacks upon the physical integrity of a person; (c) kidnapping; (d) causing extensive destruction of a government or public facility, a transport system, an infrastructure facility, a public place or private property likely to endanger human life or result in major economic loss; (e) seizure of means of public or goods transport, other than aircraft and ships; (f) manufacture, possession, acquisition, transport, supply or use of weapons, including chemical, biological, radiological or nuclear weapons, as well as research into, and development of, chemical, biological, radiological or nuclear weapons; (g) release of dangerous substances, or causing fires or floods, the effect of which is to endanger human life; (h) interfering with or disrupting the supply of water, power or any other fundamental natural resource, the effect of which is to endanger human life; (i) system or data interference that causes extensive damage to an information or computer system; (j) threatening to commit any of the acts listed in points (a) to (i).
2. The aims referred to in paragraph 1 are: (a) seriously intimidating a population; (b) unduly compelling a government or an international organization to perform or abstain from performing any act; (c) seriously destabilizing or destroying the fundamental political, constitutional, economic or social structures of a country or an international organization. »
[37]Gli altri due scopi, ovvero ‘intimorire seriamente la popolazione’ e ‘costringere indebitamente un governo o un’organizzazione internazionale ad eseguire o astenersi dall’eseguire qualsiasi atto’, compaiono già nella Convenzione sul finanziamento del terrorismo del 1999 e nella Risoluzione 1566/2004 del Consiglio di sicurezza.
[38] OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, Note on the proposed revision of the definition of terrorist offences in article 1 of the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism, in www.legislationline.org, 2023, p. 9 ss.
[39] SAUL B., The Council of Europe’s Proposed Definition of Terrorism Infringes Human Rights, in EJIL: Talk! – Blog of the European Journal of International Law, 02/2025, https://www.ejiltalk.org/the-council-of-europes-proposed-definition-of-terrorism-infringes-human-rights/; OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, op. cit., p. 12.Sulle lacune della definizione di terrorismo contenute nella direttiva del 2017, v. anche MORICONI, La definizione di terrorismo fornita dal legislatore nazionale: le “condotte con finalità di terrorismo” (art. 270-sexies c.p.), in Penale Diritto e Procedura, 10/2024, https://www.penaledp.it/la-definizione-di-terrorismo/; MASARONE, La “lotta” al terrorismo, op. cit., p. 40 ss.; MASARONE, Politica criminale e diritto penale nel contrasto al terrorismo internazionale, ESI, 2013, p. 220 ss.; VALSECCHI, art. 270-sexies, in DOLCINI, MARINUCCI (a cura di), Codice penale commentato, vol. I, Giuffrè, 2006, p. 1968 ss.
[40] SAUL B., ult. op. cit.
[41]EU Fundamental Rights Agency (FRA), Directive (EU) 2017/541 on Combatting Terrorism: Impact on Fundamental Rights and Freedoms Summary (2022), 2022, p. 4, https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2021-directive-combating-terrorism-summary_en.pdf.
