Sommario – 1. Prevenzione e sicurezza tra limiti di garanzia e politiche efficientistiche – 2. I ‘modelli europei’ di confisca – 2.1. (segue): le decisioni quadro del Consiglio UE – 2.2. (segue): la direttiva 2014/42/UE – 2.3. (segue): il regolamento UE 2018/1805 – 2.4. (segue): la direttiva 2024/1260/UE – 3. La compatibilità ‘convenzionale’ della confisca di prevenzione – 4. Le ricadute della sentenza ‘De Tommaso c. Italia’ sul sistema delle misure di prevenzione patrimoniale – 5. La vicenda ‘Cavallotti e riuniti c. Italia’ e gli interrogativi aperti dalla Corte Edu – 5.1. (segue): l’intervento dell’Unione delle Camere penali – 6. La sentenza ‘Garofalo e altri c. Italia’ e l’affermazione del carattere ripristinatorio della confisca di prevenzione – 7. La Corte Edu tra interrogativi in sospeso e questioni ‘di principio’ – 7.1. (segue): La (possibile) nuova strada dopo la ‘sentenza Cavallotti’ – 7.2. (segue): “The preventive, and not punitive, nature of confiscation”: tra funzione ripristinatoria e giustizia riparativa

1. Prevenzione e sicurezza tra limiti di garanzia e politiche efficientistiche

La prevenzione, intesa come categoria concettuale, accompagna diacronicamente il percorso evolutivo della società civile.

La sua essenza è evidentemente correlata all’idea del rischio, ossia all’eventualità di subire un danno in relazione a circostanze più o meno prevedibili, ma è probabilmente affrettato e fuorviante un approccio dogmatico che si limiti ad inquadrarne la prospettiva nei modelli di società del rischio(Risikogesellschaft)[1] descritti negli ultimi anni del secolo scorso, spiegandone la deriva.

Se da un lato si riconosce correttamente che le plurime metodologie e prassi, in cui si declina la prevenzione nei vari campi di afferenza, assumono solo a partire dal XX secolo una propria organicità e sistematicità[2], dall’altro questa stessa idea di prevenzione è senza dubbio ben più risalente e caratterizza molteplici ambiti settoriali, che interagiscono con il campo giuridico e richiedono la definizione di misure e procedure per il raggiungimento di uno scopo.

La palingenesi delle misure di prevenzione, sia personali che patrimoniali, si inscrive più correttamente nella risalente dialettica filosofica tra autorità – declinata anche nell’accezione di sicurezza – e libertà[3], che viene in sostanza riproposta sul piano giuridico nel rapporto tra efficienza e. garantismo

La prevenzione nasce con una proiezione negativa (adottare tutte le precauzioni necessarie perché un evento dannoso non si verifichi o quantomeno, al suo verificarsi, possa essere contenuto nei suoi effetti), benché finalizzata a migliorare le condizioni della nostra esistenza e a rendere più sicuri i luoghi nei quali operiamo. In tal senso, misure definibili con buona approssimazione come “preventive”, ossia adottabili prima della realizzazione del fatto che esse mirano ad impedire, sono individuabili sia nella legislazione delle πόλεις in Grecia[4] che in quella romana[5], e di qui vengono riproposte come strumenti di controllo sociale per tutto il medioevo e nel diritto premoderno in genere[6].

Nell’ambito di quelle che potremmo definire le linee di sviluppo dell’illecito, che dal diritto romano si dipanano fino al XVIII secolo, una prima direttrice, legale, sancisce l’esigenza di rispettare la legge e pertanto condanna l’atto contrario, cioè il reato; una seconda, sociale, sanziona la violazione dell’ordine mediante atti perturbatori, ancorché non previsti dalla legge come reato^[7].

Quest’ultimo percorso, chiaramente ancora sganciato anche dalla mera percezione di esigenze di legalità o di offensività, nell’ambito di una nozione premoderna del diritto penale, proietta la necessità di una tutela sui beni collettivi attraverso strumenti che prescindono dall’accertamento di un fatto-reato: in altri termini, prima ancora dell’affermarsi dell’idea di un diritto penale che protegge beni giuridici, è già presente una dimensione sociale di illecito che consente di anticipare l’intervento repressivo per contrastare qualsivoglia perturbazione della quies pubblica.

E’ naturale che sin da questi primi sviluppi le misure a carattere preventivo interessino una categoria ampia ma anche ben definita di destinatari, che hanno in comune lo stigma di rappresentare una minaccia per le classi sociali dominanti (prima gli aristocratici, poi la borghesia), per il solo fatto di essere privi di dimora, di lavoro e di mezzi di sostentamento: vagabondi, mendicanti, oziosi e nullafacenti, zingari, delinquenti abituali e recidivi[8].

L’evoluzione ‘moderna’ di questo approccio è il ricorso a fattispecie preventive (solo) ove necessario per contrastare quei comportamenti in grado di aggredire “certe leggi fondamentali, che attengono alla vita dello Stato (…) all’incolumità dei cittadini, alla salvaguardia dei beni pubblici e privati”[9]: un’aggressione che non può riferirsi ad ogni tipo di reato ma che va rapportata esclusivamente a “quei reati che incidono sulle basi fondamentali della vita associata”[10] e che ledono o mettono in pericolo beni collettivi.

La sicurezza (o il bisogno di sicurezza), altro caposaldo di riferimento per delineare l’adozione di un’organica serie di provvedimenti capaci di difendere i consociati da mali futuri e quindi di impedire danni o anche solo pericoli, è la stella polare che orienta le scelte politico-criminali di carattere preventivo già in epoca antecedente all’affermarsi di un modello di diritto penale basato sulla protezione dei beni giuridici.

Il progressivo passaggio da uno Stato di diritto, sostanzialmente separato ed avulso dalla società civile, allo Stato sociale “impegnato – obbligato” a soddisfare gli interessi della collettività[11], fino alla più matura forma di “stato sociale di diritto”, che costituisce, oggi, la risultante di una felice “sintesi di componenti liberali e solidaristiche”[12], in linea con la Costituzione, ha accompagnato, in Italia, un approccio dottrinale sempre più diffidente nei confronti delle misure di prevenzione in genere[13] ed anche di quelle patrimoniali, ritenute sproporzionate[14], inutili, non necessarie, illegittime[15], inefficaci[16], “intrusive nella libertà del cittadino oltre i limiti consentiti dalla rilevanza degli interessi che si intendono proteggere”[17], espressione di un processo di “inquisizione preventiva (…) puntellato di micro-garanzie”, eccezione normalizzata al sistema penale con perenne vocazione emergenziale[18], misure non già ante delictum ma praeter probationem delicti[19] in quanto portatrici del ‘sospetto’ della commissione di un reato, dal carattere “repressivo, afflittivo e retributivo”[20], “immagine di un congegno che macina materiali probatori instabili, insicuri, polisemici”[21], “orientato verso una sanzione vicaria, non meno afflittiva o costrittiva di quella penale”[22], “densa ed oscura nebulosa che non emette alcuna luce”[23].

In effetti, non sembra potersi dubitare che, “data l’incidenza delle misure di prevenzione su diritti fondamentali della persona, esse risultano gravemente sospette di illegittimità costituzionale, da un lato perché sanzioni così invasive, sostanzialmente penali, conseguono non a fatti offensivi di beni giuridici, ma a meri ‘elementi di fatto’ indizianti; dall’altro, perché alla provenienza criminosa dei proventi viene sostituito, quale presupposto di una confisca potenzialmente generale dei beni, il mero indizio della ‘sproporzione’ in rapporto al reddito o all’attività leciti”[24].

Nel contesto di un acceso dibattito, che tuttavia procede per compartimenti stagni, senza apparenti prospettive di effettivi e costruttivi confronti, troviamo da un lato la dottrina, che postula un approccio costituzionalmente orientato e conforme ai principi dello stato sociale di diritto, evocato, per parte sua, anche dall’avvocatura innanzi agli organi di giustizia ordinaria ed amministrativa, per utilitaristiche quanto comprensibili logiche di parte; dall’altro, i rappresentanti delle istituzioni più direttamente impegnati nell’attività di contrasto alla criminalità comune ed organizzata, che auspicano il mantenimento – se non il rafforzamento – degli strumenti attualmente disponibili; in mezzo, per così dire, il mondo politico, chiamato ad individuare soluzioni legislative che siano al contempo efficaci per il contrasto alle mafie e conformi ai principi della Carta costituzionale.

In realtà, come evidenziano autorevoli giuristi, l’antinomia tra garanzia ed efficienza è solo apparente, nella misura in cui si riconosca a questi essenziali aspetti di riferimento il compito di perseguire legittime istanze di controllo sociale: “Ciò significa, in termini di politica criminale, l’adozione di strategie di controllo di fatti socialmente dannosi che, nell’assoluto rispetto di prerogative di libertà e dignità della persona, risulti ispirata, contestualmente, a criteri di razionalità ed efficienza”[25].

Negli ultimi anni alcune tematiche di particolare rilievo, dalla devianza minorile alla lotta alla mafia, passando per la violenza di genere e la prevenzione dei femminicidi, hanno trovato una risposta legislativa con l’introduzione di nuove misure di prevenzione personali; oggi se ne contano almeno una quindicina, all’interno di un sistema che vede al suo centro la figura del questore quale autorità provinciale di pubblica sicurezza.

Basti il richiamo agli interventi legislativi più recenti, che ripropongono una tecnica di ampliamento delle fattispecie e di inasprimento sanzionatorio ‘a rilascio progressivo’, in linea con le ‘variazioni sul tema’ intervenute negli ultimi anni, attraverso i vari pacchetti sicurezza che, da un lato, hanno allargato il novero dei destinatari delle misure e, dall’altro, hanno previsto sanzioni sempre più afflittive in caso di violazione.

In particolare, il d.l. 15 settembre 2023 n.123, conv., con modif., dalla l. 13 novembre 2023 n.159, novellando gli artt. 2, 3, 4 e 76 d.lgs. n.159/2011, e gli artt. 10, 13 e 13-bis d.l. n.14/2017, ha inasprito le sanzioni in materia di ‘da.spo.’ urbano e modificato la struttura delle misure di prevenzione personali, tipiche ed atipiche, oltre ad introdurre due nuove fattispecie di ammonimento destinate ai soggetti minorenni.

Analogamente, la l. 24 novembre 2023 n.168, recante “disposizioni per il contrasto della violenza sulle donne e della violenza domestica”, ha esteso i presupposti per l’applicazione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza e dell’ammonimento per stalking e per violenza domestica ad ulteriori condotte che possono assumere valenza sintomatica rispetto a situazioni di pericolo per l’integrità psico-fisica delle persone, nel contesto delle relazioni familiari e affettive, con ulteriori effetti sul piano sostanziale e procedurale in caso di violazione della misura[26].

Per il contrasto alle organizzazioni mafiose si è inteso valorizzare soprattutto l’ablazione dei patrimoni illecitamente accumulati nel corso degli anni grazie all’agire mafioso, indebolendo l’organizzazione e la sua capacità di riemergere[27].

Ciò è stato possibile nel contesto di una legislazione emergenziale e, per natura intrinseca, temporanea ed eccezionale, legata a stagioni di particolare allarme sociale, ma che tuttavia ha assunto connotazioni strutturali permanenti.

La stratificazione normativa ha indubbiamente contribuito ad alimentare la confusione ed i giudizi negativi che accompagnano, oggi, nel suo complesso, il ‘sistema prevenzione’, ma non nella stessa misura in ambito europeo.

Qui le garanzie richieste si riassumono nella legalità della previsione e nella necessità e proporzione del provvedimento limitativo rispetto allo scopo di uno Stato democratico[28] e quindi, in termini anche più diretti di quanto si registri nel panorama legislativo interno, il recupero delle misure di prevenzione viene operato sul piano dei contenuti e di una premessa secondo cui, trattandosi di misure non reattive e non privative della libertà personale, esse “non attengono alla materia penale e pertanto rientrano sotto le garanzie valide per la libertà di circolazione e il diritto di proprietà”[29].

La funzione preventiva di concreto e immediato impedimento della commissione del reato consente di giustificare, in termini di proporzione e nell’ottica di questo pur semplicistico approccio, la scelta del singolo Stato di limitare la libertà con misure personali.

Su questa scia, l’idea stessa di prevenzione ha progressivamente cambiato significato: “Non più attività intesa ad impedire in via diretta e immediata la commissione dei reati, ma impegno solidaristico e reale volto ad assicurare lo sviluppo della persona e a prevenire in via indiretta e mediata il reato attraverso la rimozione delle sue cause sia di natura sociale e ambientale, sia soggettive, in quanto connesse a disturbi e debolezze della personalità individuale”[30].

Lo stesso requisito della necessità/proporzione si è affievolito in rapporto alle misure patrimoniali, in considerazione di un largo ‘margine di apprezzamento’ riconosciuto agli Stati ed in particolare all’Italia a causa “dell’esistenza delle caratteristiche di una estesa e virulenta criminalità organizzata soprattutto di stampo mafioso”[31].

Si sono aperti, in tal modo, e in forza dell’ultrattività di queste misure dopo la morte del proposto e dell’applicabilità in forma disgiunta rispetto a quelle personali, nuovi scenari per il procedimento patrimoniale di prevenzione, non più diretto a colpire la persona, ma il patrimonio (rectius: il suo utilizzo) in quanto tale, senza che ciò debba necessariamente comportare l’automatico effetto del venir meno delle garanzie costituzionali poste a tutela della proprietà e della libertà d’impresa[32].

Più di recente, il fragile equilibrio di legittimità delle misure di prevenzione patrimoniali sul piano dei principi costituzionali e sovranazionali è stato confermato dalla pendenza di numerosi ricorsi alla Corte Edu e dall’inevitabile inquadramento delle misure in una prospettiva ante delictum, che genera forti perplessità sui limiti di garanzia del diritto penale del fatto.

Gli sviluppi ed i profili strutturali e funzionali delle misure di prevenzione patrimoniali, che attraversano modelli preventivi, sanzionatori, ripristinatori o riparatori, consentono di evidenziare la natura proteiforme del sequestro e della confisca di prevenzione, la cui compatibilità con i principi costituzionali ed i trattati internazionali che tutelano i diritti fondamentali può, tuttavia, essere argomentata solo continuando a collocarla al di fuori della matière pénale, ma con le inevitabili aporìe già efficacemente segnalate dalla più accorta dottrina[33].

2. I ‘modelli europei’ di confisca

L’Unione europea ha manifestato un’attenzione sempre crescente nei confronti delle misure della confisca[34] e del congelamento[35] dei beni, come dimostrano le decisioni quadro 2003/577/GAI e 2005/212/GAI del Consiglio d’Europa[36], la direttiva 2014/42/UE, il regolamento 2018/1805 e la più recente direttiva 2024/1260/UE.

In realtà, la cooperazione giudiziaria finalizzata all’esecuzione dei provvedimenti di confisca è stata perseguita già a partire dalla Convenzione di Vienna del 1988 contro il narcotraffico, che “sollecitava l’introduzione di meccanismi di inversione dell’onere della prova circa l’origine dei profitti o degli altri beni da confiscare al fine di garantire un’applicazione efficace della confisca” [37] e dalla Convenzione di Strasburgo n.141 del 1990 sul riciclaggio e la confisca dei proventi di reato, che prevedeva “la cooperazione giudiziaria in materia di indagini, sequestro e confisca di proventi illeciti provenienti da qualunque crimine e non solo dal traffico di stupefacenti”, individuando meccanismi più incisivi di quelli previsti dalla Convenzione di Vienna[38].

2.1. (segue): le decisioni quadro del Consiglio UE

L’avvio del processo di armonizzazione normativa in ambito europeo si concretizza nell’Azione comune n.98/699/GAI del 3 dicembre 1998 sul riciclaggio di denaro e sull’individuazione, il tracciamento, il congelamento e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato, a cui fa seguito, nell’ottobre del 1999, l’approvazione di una serie di priorità e orientamenti programmatici, tra i quali assume particolare importanza il rafforzamento del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie, incluse quelle in tema di sequestro e confisca dei beni[39].

Le determinazioni assunte trovano una prima enunciazione nella decisione quadro 2001/500/GAI concernente il riciclaggio di denaro, l’individuazione, il tracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato, che richiede agli Stati membri di individuare i reati da assoggettare alle misure ablatorie e di adottare misure efficaci per combattere la criminalità da profitto e più in generale la criminalità mafiosa.

La decisione quadro 2003/577/GAI del 22 luglio 2003, relativa all’esecuzione nell’Unione europea dei provvedimenti provvisori di blocco dei beni o di sequestro probatorio, dispone il reciproco riconoscimento delle decisioni di sequestro probatorio, emanate dall’autorità giudiziaria in base al diritto interno, per prevenire qualsiasi operazione volta a distruggere, trasformare, spostare, trasferire o alienare beni che potrebbero rilevare sul piano probatorio o essere oggetto di confisca.

La decisione quadro del 2005/212//GAI, sebbene influenzata dalla tendenza – progressivamente affermatasi nei singoli Stati membri – ad introdurre “nuove forme di confisca caratterizzate dall’espansione dell’oggetto, dalla sintomaticità dei presupposti e dalla semplificazione dell’onere probatorio”[40], muove da un impianto apparentemente garantista, subordinando il riconoscimento e l’esecuzione del provvedimento ablatorio alla condizione che i fatti su cui si fonda la decisione costituiscano un reato che, ai sensi della legislazione dello Stato di esecuzione, permetta di procedere alla confisca.

Così formulata, la direttiva non avrebbe dovuto fare riferimento a quei procedimenti in rem, previsti in alcuni ordinamenti, che consentono l’applicazione di forme di confisca allargata a prescindere dalla pronuncia di una condanna[41]; anche il sistema italiano delle misure di prevenzione patrimoniale avrebbe dovuto esorbitare dai limiti delineati dalla decisione quadro (salvo che nelle ipotesi in cui sia stata pronunciata contro il preposto una condanna in un parallelo procedimento penale, per i reati da cui derivano i proventi illeciti).

Una riprova è data dalla mancata previsione, nella decisione quadro, dell’inversione dell’onere della prova per facilitare l’applicazione dei poteri estesi di confisca, richiedendosi, “pur prescindendo dalla prova del nesso pertinenziale tra ciascun bene e uno specifico reato”, il pieno convincimento del giudice, “sulla base di fatti circostanziati, dell’origine illecita del bene”[42].

In realtà, la carente descrizione dello standard minimo di garanzie irrinunciabili, su cui si dovrebbe fondare il principio del reciproco riconoscimento, ha lasciato spazio alle legislazioni nazionali che prevedono poteri di confisca più estesi, con possibili ricadute sul piano dei diritti fondamentali e della presunzione d’innocenza.

In effetti, la disciplina dell’Unione europea lascia ampi margini di operatività a due tipi di provvedimento ablatorio: “Quello che segue ad una condanna penale e che richiede un nesso di derivazione dal reato provato, nesso provato o, nelle ipotesi di c.d. confisca allargata, fondato su presunzioni. Ai due modelli corrispondono, nel nostro ordinamento, rispettivamente l’art.12 sexies d.l. n.306/1992 e le misure di prevenzione patrimoniali”[43].

Con la decisione quadro 2006/783/GAI è stato introdotto il principio del reciproco riconoscimento dei provvedimenti di confisca, allo scopo di facilitare la cooperazione tra gli Stati membri per l’esecuzione delle decisioni di confisca dei proventi, “in modo che uno Stato membro riconosca ed esegua nel proprio territorio le decisioni di confisca pronunciate da un tribunale competente in materia penale di un altro Stato membro”. In essa è consentita l’applicazione del principio del reciproco riconoscimento anche in relazione a provvedimenti assunti con ulteriori poteri di confisca, che possono prescindere dalle garanzie riconosciute dalla decisione precedente.

La decisione 2007/845/GAI del Consiglio ha, infine, riguardato la cooperazione tra gli uffici degli Stati membri per il recupero dei beni nel settore del reperimento e dell’identificazione dei proventi di reato o altri beni connessi, prevedendo l’istituzione o la designazione di “un ufficio nazionale per il recupero dei beni incaricato di facilitare il reperimento e l’identificazione dei proventi di reato e altri beni connessi con reati che possono essere oggetto di un provvedimento di congelamento, sequestro, ovvero confisca, emanato dall’autorità giudiziaria competente nel corso di un procedimento penale o, per quanto possibile nel rispetto del diritto nazionale dello Stato membro interessato, di un procedimento civile”.

2.2. (segue): la direttiva 2014/42/UE

Con la direttiva 2014/42/UE relativa  al  congelamento  e  alla  confisca  dei  beni strumentali e dei proventi da reato nell’U.E., il legislatore europeo cerca una maggiore armonizzazione in materia di confisca, sempre in bilico tra efficienza e garanzie, promuovendo nella prima direzione la confisca per equivalente degli strumenti del reato[44] e, nella seconda, la clausola dell’eccessiva onerosità, volta a garantire il rispetto del principio di proporzione[45].

La base giuridica del provvedimento è contenuta nel Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (art.82 § 2 e art.83 § 1), che autorizza il Parlamento ed il Consiglio a definire le norme per agevolare il riconoscimento reciproco e la cooperazione penale, in riferimento a reati particolarmente gravi.

In forza del principio di reciproca fiducia, definito dalla Corte come la raison d’être dell’Unione, i provvedimenti di congelamento o di confisca emessi in uno Stato membro devono, in linea generale, essere riconosciuti ed eseguiti negli altri Stati membri, alle cui autorità vengono trasmessi con un certificato, ‘senza ulteriori formalità’.

La direttiva, inoltre, considera espressamente legittimo il ricorso alle presunzioni, ai fini dell’individuazione dell’origine illecita dei beni, “in quanto ciò che assicura la tenuta del sistema e la sua conformità ai principi dell’ordinamento sovranazionale è il riconoscimento al soggetto inciso della facoltà di prova contraria, che rende quella presunzione meramente relativa (iuris tantum)”[46].

Queste opzioni hanno indotto a riconoscere nella direttiva una sorta di recepimento e di ‘europeizzazione’ del modello italiano di prevenzione, soprattutto per la previsione di modelli estesi di confisca non aderenti alle formulazioni dell’actio in rem proposte dai Paesi anglosassoni, ma comunque strutturati anche in assenza di condanna su di un percorso di giurisdizionalizzazione[47].

In particolare, il considerando n.19 ravvisa l’opportunità che in determinate ipotesi, allorché ricorra lo scopo di contrastare efficacemente le attività della criminalità organizzata, alla condanna penale consegua non solo la confisca dei beni associati ad un determinato reato per il quale si procede, ma anche la confisca degli ulteriori beni che, in base ad una valutazione giudiziale, si ritenga costituiscano provento di altri reati.

L’intervento ablatorio proposto non si discosta dal modello italiano neanche per quel che concerne la possibilità di aggredire il bene trasferito a terzi e la definizione delle procedure susseguenti alla confisca, per quanto concerne la gestione, l’amministrazione, la vendita ed il riutilizzo sociale dei beni sequestrati e confiscati.

Le successive proposte di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relative al congelamento e alla confisca dei proventi di reato nell’Unione europea, fino al più recente provvedimento del 2024, che ha di fatto sostituito la direttiva 2014/12, sottolineano l’esigenza che confische senza condanna, come la confisca di prevenzione o altri similari strumenti che operano negli ordinamenti europei, rientrino nell’alveo delle garanzie riconosciute dalla CEDU “non solo al diritto penale in senso stretto ma anche a tutte le misure aventi carattere afflittivo, che perseguono finalità di prevenzione generale e speciale”[48].

2.3. (segue): il regolamento UE 2018/1805

L’esigenza di contrastare con misure più efficaci ed incisive la proiezione internazionale di fenomeni criminali lucrogenetici ha determinato, in ambito europeo, un rafforzamento degli strumenti di cooperazione tra gli Stati attraverso il Regolamento (UE) 2018/1805, approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio il 14 novembre 2018.

Il Regolamento, entrato in vigore il 19 dicembre 2020 in sostituzione della direttiva quadro 2003/577/GAI e della decisione quadro 2006/783/GAI (art.39), disciplina il riconoscimento reciproco dei provvedimenti di congelamento[49] e di confisca[50] emessi da un altro Stato membro nel quadro di un procedimento in materia penale, imponendo l’esecuzione di tali provvedimenti nel proprio territorio (considerando n.12).

Il regolamento riguarda, quindi, anche la confisca senza condanna (c.d. “di prevenzione”) disciplinata dal d.lgs. 159/2011, che invece non era contemplata dalla direttiva 2014/42/UE[51].

Sul piano procedurale, è previsto che i provvedimenti di congelamento e di confisca sono trasmessi dall’autorità di emissione mediante la compilazione, rispettivamente, di un certificato di congelamento (art.6) e di confisca (art.17) – allegati al Regolamento – secondo le modalità indicate agli artt.4 e 14. In ambedue i casi, l’autorità di emissione provvede a trasmettere il certificato direttamente all’autorità di esecuzione o, se del caso, all’autorità centrale designata dallo Stato membro, di cui all’art.24 § 2, “con qualsiasi mezzo che consenta di conservare una traccia scritta in condizioni che permettano all’autorità di esecuzione di stabilire l’autenticità del certificato”.

Ove non sussistano motivi di rifiuto o di rinvio, l’autorità di esecuzione procede senza ritardo all’esecuzione (artt.7 e 18), la quale ha luogo secondo la legge dello Stato richiesto (art.23), al pari della gestione dei beni sottoposti a congelamento o a confisca (art.28).

Nello specifico, per l’emissione di un certificato di congelamento è competente “il pubblico ministero o il giudice che nell’ambito di un procedimento in materia penale ha emesso un provvedimento di congelamento” (art.2 § 8 lett.a). Per l’emissione di un certificato di confisca, invece, è competente il pubblico ministero presso il giudice dell’esecuzione o il pubblico ministero presso il tribunale o la corte di appello che ha disposto i provvedimenti di confisca previsti dal codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione.

Il Ministero della Giustizia è stato designato quale autorità centrale responsabile della trasmissione e della ricezione amministrativa dei certificati di congelamento e di confisca, nonché dell’assistenza alle proprie autorità competenti (art.24 § 2).

L’Italia ha adeguato con il d.lgs. 7 dicembre 2023, n.203, la disciplina interna al Regolamento UE 2018/1805 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 novembre 2018 relativo al riconoscimento reciproco dei provvedimenti di congelamento e di confisca[52].

In forza del principio di stretta legalità, il riconoscimento e l’esecuzione dei provvedimenti stranieri avviene a condizione che i fatti che hanno dato luogo all’adozione dei provvedimenti di sequestro o confisca siano previsti come reato dalla legge italiana, indipendentemente dagli elementi costitutivi o dalla qualifica ad essi attribuita nell’ordinamento giuridico dello Stato di emissione.

Ai certificati di sequestro o di confisca trasmessi all’Italia per il riconoscimento e l’esecuzione è sempre allegata una copia autentica del provvedimento di sequestro o di confisca, che viene trasmesso altresì al Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, se essi si riferiscono ai procedimenti per i delitti di cui all’art.51 co.3-bis e 3-quater c.p.p., e al Procuratore generale presso la Corte di appello, se essi si riferiscono ai procedimenti per i delitti di cui all’art.407 co.2 lett.a) c.p.p..

La competenza per l’esecuzione di un provvedimento di congelamento è rimessa al p.m. presso il tribunale del luogo nel quale si trova il bene, che a tal fine presenta le proprie richieste al giudice per le indagini preliminari. Quando un provvedimento di congelamento riguarda più beni che si trovano in diversi circondari, per l’esecuzione è competente il pubblico ministero presso il tribunale del circondario nel quale si trova il maggior numero di beni.

Per l’esecuzione di un provvedimento di confisca è competente la Corte d’appello del luogo nel quale si trova il bene o, qualora la decisione di confisca concerna una somma di denaro, quella del luogo dove la persona dispone di beni o di un reddito. Se tale luogo non è noto, è competente la Corte d’appello del luogo dove la persona nei cui confronti è stata emessa la decisione di confisca risiede o, nel caso di persona giuridica, ha la propria sede sociale. Se più sono i beni, dislocati in più luoghi, si fa riferimento al luogo dove si trova il bene di maggior valore. Se la competenza non può essere così determinata, è competente la Corte d’appello di Roma.

L’esecuzione del sequestro è invece rimessa alla competenza del giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale del capoluogo del distretto del luogo in cui si trova il bene e, quando si tratta di un credito, del luogo in cui si trova il debitore.

La questione inerente alle tipologie di confisca da ricomprendere all’interno della disciplina in esame è più complessa di quanto a prima vista non sembri.

Se, infatti, pochi dubbi sussistono in relazione alla confisca diretta ex art.240 c.p., alla confisca urbanistica[53] ex art.44 D.P.R. 6 giugno 2001 n.380, a quella disposta in caso di prescrizione del reato dopo la condanna di primo grado[54], maggiori interrogativi solleva l’inclusione della confisca ‘allargata’ ex art.240 bis c.p.[55] e soprattutto della confisca di prevenzione.

Per quest’ultima, si è osservato che il richiamo alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo permetterebbe, nel determinare l’ambito di applicazione del Regolamento UE 2018/1805, l’ingresso della nozione di matière pénale, elaborata dalla Corte stessa ma da cui andrebbero esclusi gli strumenti di prevenzione personale e patrimoniale, proprio perché considerati, sulla base dei criteri elaborati dalla Corte di Strasburgo, estranei alla materia penale.

Gli esiti interpretativi scaturiti dalla sentenza della Corte Edu, Grande Camera, 23 febbraio 2017, De Tommaso c. Italia e soprattutto dalla sentenza della Corte Costituzionale del 27 febbraio 2019 n.24 hanno ulteriormente complicato lo scenario, per via del riconoscimento alla confisca prevista ex art.24 d.lgs. n.159/2011 di una funzione meramente ripristinatoria e non sanzionatorio-punitiva, che di conseguenza porterebbe ad escludere l’applicazione dello ‘statuto costituzionale e convenzionale delle pene’.

La riconduzione della confisca di prevenzione disciplinata dal d.lgs. n.159/2011 nell’ambito di applicazione del Regolamento 1805/2018 cui è dato adeguamento parrebbe molto incerta, trattandosi di una misura che, in quanto ritenuta ‘non penale’, non dovrebbe sottostare alle ‘garanzie della materia penale’ “richieste diffusamente dallo stesso testo regolamentare”[56], sebbene le più recenti decisioni della Corte Edu parrebbero indicare esiti diversi[57].

In altri termini, il riconoscimento di una natura non penale alla confisca in esame provocherebbe “l’espunzione della misura dal novero dei provvedimenti rientranti nell’obbligo di mutuo riconoscimento operante nel quadro della cooperazione giudiziaria in materia penale” [58].

D’altro canto, non può non riconoscersi che l’ambito di applicazione oggettivo dell’atto normativo è segnato dal considerando n.13, a mente del quale “il presente regolamento dovrebbe applicarsi a tutti i provvedimenti di congelamento e a tutti i provvedimenti di confisca emessi nel quadro di un procedimento penale”[59], concetto autonomo del diritto dell’Unione idoneo a contemplare tutti i tipi di provvedimenti di congelamento e di confisca emessi a seguito di procedimenti connessi ad un reato e non solo i provvedimenti che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/42 UE.

Poiché vi sono ricompresi ‘gli altri tipi di provvedimenti emessi in assenza di una condanna definitiva’, si tende a ritenere pacifica l’inclusione dei provvedimenti di sequestro e confisca di prevenzione emessi nell’ambito dei procedimenti disciplinati dal codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, presupponendo essi una valutazione di pericolosità sociale, fondata sulla sussistenza di indizi della commissione di reati, e un accertamento della provenienza illecita dei beni[60].

2.4. (segue): la direttiva 2024/1260/UE

La direttiva (UE) 2024/1260 del 24 aprile 2024 per il recupero e la confisca dei beni opera un ulteriore balzo in avanti attraverso l’introduzione di norme minime per il reperimento e l’identificazione, il congelamento, la confisca e la gestione di beni nel quadro di un procedimento in materia penale[61].

L’intervento normativo trova la sua base giuridica nell’art.83 TFUE, che permette di tracciare in ambito europeo le norme minime per la definizione delle sanzioni applicabili per il contrasto a forme di criminalità particolarmente gravi e connotate da una dimensione transnazionale. L’art.2, in tal senso, elenca i cc.dd. reati presupposto per i quali si applica la direttiva in esame, tra i quali figurano la tratta di esseri umani e reati in materia di terrorismo, traffico di stupefacenti, corruzione, riciclaggio, falsificazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica, traffico di armi, criminalità ambientale, ecc..

La ratio del provvedimento, destinato a sostituire tutti i precedenti strumenti in materia di confisca, tra cui la direttiva 2014/42/UE, viene rinvenuta nella necessità di implementare e rafforzare le capacità delle autorità competenti di identificare, congelare e gestire i beni attraverso lo strumento della confisca, pur contenendo l’ambito di applicazione ai procedimenti in materia penale, mentre viene lasciata impregiudicata la facoltà di iniziativa dei singoli Stati membri per le confische disposte in materia civile o amministrativa (considerando n.35 e art.1 § 2).

Oltre a prevedere che ciascuno Stato membro istituisca almeno un ufficio per il recupero dei beni per agevolare la cooperazione transfrontaliera in relazione alle indagini volte a tale scopo, la direttiva affianca, in particolare, alle tradizionali forme di confisca classica[62] ed estesa[63], una duplice tipologia di confisca non basata sulla condanna, stabilendo, in primo luogo, che “gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere (…) alla confisca di beni strumentali, proventi o beni di cui all’articolo 12, o di proventi o beni trasferiti a terzi (…), nei casi in cui un procedimento penale sia stato avviato ma non sia stato possibile farlo proseguire a causa di una o più delle circostanze seguenti:

a) malattia dell’indagato o imputato;

b) fuga dell’indagato o imputato;

c) decesso dell’indagato o imputato;

d) i termini di prescrizione per il reato in questione, stabiliti dal diritto nazionale, sono inferiori a 15 anni e sono scaduti dopo l’avvio del procedimento penale”[64].

La concreta applicabilità della confisca in esame viene altresì subordinata alla condizione (sostanziale) che “il procedimento penale pertinente avrebbe potuto portare a una condanna penale perlomeno per i reati che possono produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico considerevole” e che l’organo giudicante sia convinto “che i beni strumentali, i proventi o i beni da confiscare derivino dal reato in questione o siano ad esso connessi direttamente o indirettamente” (art.15 § 2). Non è sufficiente, quindi, attestare la sussistenza di una delle circostanze (qualificate) che impediscono al processo penale di pervenire al proprio naturale esito, ma occorre, altresì, una valutazione prognostica e virtuale da parte del giudice in ordine a quella che sarebbe stata la sorte del procedimento.

Il convincimento del giudice deve, a tal fine, appuntarsi su un duplice elemento: la colpevolezza dell’imputato e la derivazione, diretta o indiretta, dei beni da confiscare dal reato addebitato.

Si tratta, evidentemente, di meccanismi di semplificazione probatoria – propri del modello di prevenzione patrimoniale e delle direttive UE – più prossimi allo standard civilistico ed amministrativistico del ‘più probabile che non’, riconfermati anche all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, nell’esperienza italiana, “dall’estromissione delle (…) misure di prevenzione dai principi e dalle garanzie riconosciute in relazione all’essere ‘punito’, art.25 co.2 Cost., alla ‘responsabilità penale’, art. 27 co. 1 Cost. ed alle ‘pene’, art. 27 co. 3 Cost. – ma anche dalla garanzia della presunzione di non ‘colpevolezza’ fino alla ‘condanna’ definitiva, art.27 co. 2 Cost.” con l’effetto di collocare al di fuori del diritto penale “le misure di sicurezza e di prevenzione, in quanto funzionali alla prevenzione della pericolosità” [65].

La convenienza (apparente) dello scopo prevale sulla conformità al diritto dei mezzi adoperati, legittimando, in tal modo, le preoccupazioni della dottrina più attenta, da sempre fortemente critica sul mantenimento in essere del c.d. diritto della prevenzione[66].

A questo affermato modello di confisca senza condanna, già previsto dall’art.4 § 2 della direttiva 2014/42, ne viene affiancato uno per così dire residuale e di chiusura, applicabile ove l’acquisizione dei beni non sia possibile attraverso le altre forme di confisca (artt.12-15).

Esso mira all’apprensione di beni identificati nel contesto di un’indagine su un reato, a condizione che l’organo giurisdizionale nazionale sia convinto che i suddetti beni derivino da condotte criminose commesse nel quadro di un’organizzazione criminale e tali condotte possano produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico considerevole[67].

La fattispecie di cui all’art.16 della direttiva, così delineata, esprime l’esigenza – sempre più avvertita in ambito europeo – di svincolare la confisca da una pronuncia di condanna e corrisponde al modello originariamente introdotto in Italia dalla legge 13 settembre 1982 n.646, nella misura in cui esprime l’esigenza di approntare uno strumento in grado di recuperare gli arricchimenti illeciti anche quando, “data la natura intrinsecamente opaca della criminalità organizzata, non è sempre possibile collegare i beni derivanti da attività criminali a uno specifico reato e confiscare i beni”[68]: anche per questo è stata qualificata come una ‘legge Rognoni-La Torre europea’[69].

Di fatto, l’accento è posto sull’entità dei reati a carattere lucrogenetico piuttosto che sul dato della sproporzione del valore dei beni rispetto al reddito legittimo, “considerato come un mero indicatore probatorio dell’origine illecita dei beni e non come un autonomo presupposto della confisca di prevenzione”[70]. Viene, inoltre, in rilievo una nozione di criminalità organizzata particolarmente ampia e senza dubbio esorbitante gli ordinari limiti tipici dell’associazione di tipo mafioso e della stessa associazione per delinquere ‘semplice’[71].

A contenimento degli effetti potenzialmente dirompenti di questa forma di ablazione patrimoniale e dei suoi vasti ambiti applicativi vengono richiamati i limiti di proporzionalità e di ragionevolezza temporale: “Nell’applicare le norme nazionali di attuazione della presente direttiva, le autorità competenti nazionali possono scegliere di non ordinare o eseguire la confisca di patrimonio ingiustificato qualora, nel caso in questione, l’applicazione delle norme stabilite nella presente direttiva sia manifestamente irragionevole o sproporzionata. Gli Stati membri possono inoltre fissare un periodo di tempo entro il quale si può ritenere che i beni siano derivati da tali condotte criminose. Gli Stati membri dovrebbero garantire il rispetto degli adeguati diritti procedurali dell’interessato. È opportuno che i diritti dei terzi in buona fede siano tutelati conformemente al diritto nazionale” (considerando n.33).

Per la confisca nei confronti di terzi (art.13) è previsto che “gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca di proventi da reato, o di altri beni di valore corrispondente a detti proventi, che sono stati trasferiti, direttamente o indirettamente, da un indagato o un imputato a terzi, o che sono stati da terzi acquisiti da un indagato o imputato”.

“La confisca dei proventi o altri beni (…) è possibile qualora un organo giurisdizionale nazionale abbia accertato, sulla base dei fatti e delle circostanze concreti di un caso, che i terzi interessati sapevano o avrebbero dovuto sapere che il trasferimento o l’acquisizione aveva lo scopo di evitare la confisca. Tali fatti e circostanze includono:

a) il fatto che il trasferimento o l’acquisizione siano stati effettuati a titolo gratuito o contro il pagamento di un importo palesemente sproporzionato rispetto al valore di mercato del bene;

b) il bene è stato trasferito a parti strettamente collegate all’indagato o imputato, rimanendo sotto il suo controllo effettivo”.

3. La compatibilità ‘convenzionale’ della confisca di prevenzione

La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, nel ritenere legittima l’interferenza dello Stato nel godimento del diritto di proprietà in presenza dei presupposti dell’adeguatezza di una base legale e della proporzionalità dell’intervento ablativo rispetto ai fini dichiarati dall’ordinamento nazionale, ha sempre considerato compatibile la confisca antimafia ed il procedimento di prevenzione con l’art.6 § 1 della Convenzione ed al contempo ha escluso, relativamente alla presunzione di innocenza di cui al successivo § 2 dell’art.6, che le misure di prevenzione patrimoniali costituiscano ‘materia penale’, trattandosi di provvedimenti che, pur disposti dall’autorità giudiziaria, non fanno seguito ad una sentenza di condanna, ma rispondono a finalità di carattere preventivo[72].

Analogo giudizio è stato epresso in riferimento ad altre forme di confisca senza condanna, non ancorate ad un giudizio di responsabilità penale del reo (si pensi alla civil forfeiture inglese), ferma restando, anche in relazione all’art.6 § 2, l’utilizzabilità delle presunzioni di fatto e di diritto, purché siano garantiti i diritti della difesa[73].

Sulla base di tale qualificazione giuridica, che non può non proiettare i suoi effetti sul piano delle garanzie da applicare, i giudici di Strasburgo, almeno fino ai più recenti arresti, non hanno ritenuto di per sé incompatibile la confisca di prevenzione con i principi della CEDU, in quanto si tratterebbe, appunto, di misura di prevenzione e non di sanzione penale.

Secondo questo ragionamento, non ravvisandosi equiparazione tra confisca di prevenzione e pena e tra procedimento penale e procedimento di prevenzione, la Corte di Strasburgo ha sottolineato che la misura della confisca di prevenzione è coerente con lo statuto convenzionale[74] ed ha natura e funzioni ben distinte dalla sanzione in quanto non presuppone un reato, ma tende a prevenirne la commissione da parte di soggetti ritenuti pericolosi e a regolamentare l’uso dei beni in conformità all’interesse generale, sulla base della previsione di cui all’art.1 § 2 Prot. add. n.1 CEDU. Essa non richiede, pertanto, un previo accertamento del fatto di reato e della colpevolezza del soggetto imputato attraverso le garanzie di difesa e di acquisizione della prova tipiche del processo penale.

Non è ritenuto pertinente il richiamo alla presunzione di innocenza o al ne bis in idem[75], sebbene si applichino le garanzie dell’art.6 sul giusto processo[76], né opera la previsione dell’art.7 sull’irretroattività della legge penale: le garanzie processuali, non essendo la confisca di prevenzione considerata come una sanzione penale[77], possono risultare meno intense, ove lo scopo dello Stato membro sia quello di garantire la prevenzione della criminalità e la neutralizzazione della pericolosità sociale, che in questi casi è immanente nei beni materiali oggetto di confisca[78].

La restrizione dei diritti di proprietà di cui all’art.1 Prot. add. CEDU[79] risulta, in cotal guisa, nei limiti previsti dalla legge e in quanto necessaria in uno Stato di diritto, conforme ai parametri della legalità, poiché subordinata ad una previsione di legge che consente ai destinatari “di prevedere la futura possibile applicazione di tali misure”, essendo “la persona potenzialmente destinataria delle misure limitative del diritto in condizioni di poter ragionevolmente prevedere l’applicazione delle misure stesse”[80].

L’ingerenza nel godimento dei beni persegue uno scopo che corrisponde all’interesse generale[81], in quanto atta ad impedire un uso illecito e pericoloso dei beni, la cui provenienza lecita non risulta dimostrata, il tutto in conformità ad uno scopo che corrisponde all’interesse generale[82] ed in tal senso assicura anche il rispetto del principio di proporzionalità.

La Corte europea sottolinea, inoltre, i profili di effettivo contrasto della criminalità mafiosa ascrivibili alla confisca di prevenzione, in rapporto e in ragione delle dimensioni estese della criminalità organizzata, raggiunte in Italia anche e soprattutto da un punto di vista economico[83], ove le associazioni di tipo mafioso si sono sviluppate a tal punto che, in certe zone, il controllo dello Stato si trova gravemente compromesso. I profitti smisurati che le associazioni mafiose conseguono dalle loro attività illecite conferiscono un potere la cui esistenza rimette in discussione la preminenza del diritto all’interno dello Stato[84].

Di qui la legittimità di un provvedimento che “si iscrive nel quadro di una politica di prevenzione criminale e considera che, nella messa in opera di una tale politica, il legislatore deve avere un’ampia discrezionalità per pronunciare tanto sulla sussistenza di un interesse pubblico ad una certa disciplina quanto sulla scelta delle modalità di applicazione della stessa”[85].

In questi casi, la Corte Edu ha ritenuto la confisca uno strumento effettivo, proporzionato e necessario, ai fini della tutela del rilevante interesse generale di evitare che capitali di sospetta provenienza possano procurare vantaggi a organizzazioni criminose o a soggetti ‘sospettati di appartenervi’, a detrimento della collettività[86].

Ciò da un lato permette di avvalersi delle presunzioni per individuare l’origine illecita dei beni[87], in linea con quanto previsto dalla richiamata direttiva 2014/42/UE, dall’altro porta ad escludere che la confisca di prevenzione costituisca una sanzione indeterminata, sproporzionata e contraria all’art.1 del Protocollo 1 della Convenzione, in considerazione delle dimensioni, davvero preoccupanti, raggiunte dal fenomeno della criminalità organizzata in Italia, la cui esistenza mette in discussione la supremazia del diritto nello Stato[88].

Il riconoscimento del diritto di proprietà non pregiudica il “diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende”[89].

“Ne consegue che i mezzi adottati per combattere questo potere economico, ed in particolare quello della confisca in esame, possono risultare indispensabili per combattere efficacemente tali associazioni”[90].

Anche in relazione alla tutela della concorrenza e della libera iniziativa economica, così come nel rispetto del generale principio di prevenzione e di sicurezza sociale di cui agli artt.13, 16 e 17 Cost., è possibile scorgere le basi di legittimazione del potenziamento dei meccanismi delle misure di prevenzione patrimoniali: “L’iniziativa economica privata cessa di essere considerata un semplice diritto fondamentale del singolo per assurgere, nel quadro del moderno diritto comunitario, al ruolo di elemento ordinatore dell’intero sistema economico, capace di incidere fortemente sull’organizzazione sociale degli Stati membri a salvaguardia delle libertà individuali”[91].

La Corte Edu ha, poi, espressamente consentito il ricorso a presunzioni di fatto o di diritto, a condizione di vedere assicurata una garanzia giurisdizionale effettiva e lasciando, quindi, un margine di discrezione agli Stati quando disciplinano l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale, in particolare nel quadro di una politica di contrasto alla grande criminalità, sia essa di matrice mafiosa o di tipo corruttivo[92].

Più recentemente, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha ribadito che il diritto dell’Unione non osta a una normativa nazionale che autorizzi il giudice a disporre la confisca di beni acquisiti illecitamente, senza che tale procedimento sia subordinato alla constatazione di un reato o alla condanna dei presunti autori dell’illecito penale”[93].

La confisca di prevenzione, all’esito della riconosciuta pubblicità dell’udienza in primo e secondo grado, resta, così, soggetta ai principi dell’equo processo di cui all’art.6 § 1 CEDU e non anche alle previsioni dei successivi paragrafi 2 e 3 della stessa norma, relativi alla presunzione di innocenza e ai diritti dell’accusato[94].

4. Le ricadute della sentenza ‘De Tommaso c. Italia’ sul sistema delle misure di prevenzione patrimoniale

La natura preventiva della confisca, ribadita dalla Suprema Corte, ha rischiato di essere messa nuovamente in discussione dalla sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo del 23 febbraio 2017.

Le censure al sistema italiano espresse dalla Corte Edu con la sentenza De Tommaso c. Italia[95] in riferimento alle misure di prevenzione e in ragione di una formulazione in termini vaghi ed eccessivamente ampi, al punto da non rispettare il criterio della prevedibilità, hanno riacceso il dibattito sulla natura della confisca di prevenzione.

Alcuni commentatori vi hanno riconosciuto la conferma di un contenuto afflittivo mascherato da una vocazione preventiva e addirittura l’intento dei giudici della Corte di Strasburgo di sradicare “vecchi arnesi dello strumentario preunitario di Polizia, di cui l’ordinamento nazionale non solo non è riuscito a sbarazzarsi ma ha finanche propiziato una nuova stagione di intenso impiego”[96].

In realtà, non sembra che la Corte Edu si sia spinta in questa direzione, quasi a voler determinare un effetto demolitorio ‘a catena’ sull’intera struttura del sistema di prevenzione; essa, piuttosto, ha affermato che l’abrogata legge n.1423/1956 viola l’art.2 prot.4 della Convenzione perché non contiene disposizioni sufficientemente chiare e determinate rispetto alle condotte tipiche che si ritiene costituiscano un pericolo per la società.

Tale indeterminatezza normativa, “ascrivibile alla tecnica redazionale del periodo in cui sono stati concepiti che risentiva delle condizioni sociali del tempo e della cultura giuridica allora in voga”[97], riverbera i suoi effetti nell’eccessiva discrezionalità attribuita ai magistrati giudicanti, mentre impedisce ai potenziali destinatari di riflettere consapevolmente sulle conseguenze delle proprie azioni, esponendoli a misure per effetto di condotte non sufficientemente tipizzate.

La Corte europea ha, quindi, stabilito che la legislazione italiana in materia di misure di prevenzione fondate sulla c.d. pericolosità generica, limitatamente ai precetti del “vivere onestamente e rispettare le leggi” e di “non dare ragione alcuna ai sospetti”, appare formulata in termini molto generici e che il suo contenuto è vago e indeterminato; ma ciò non ha determinato, almeno nell’immediato, ulteriori incrinature sui profili di compatibilità con l’ordinamento convenzionale e di legittimità costituzionale per le misure di prevenzione patrimoniale[98] anche se eventualmente ancorate a meri profili di pericolosità generica[99], né tantomeno ha investito la categoria della c.d. pericolosità qualificata.

Resta fermo l’assunto secondo cui le misure in argomento non violano ma anzi rafforzano il diritto alla libertà e alla sicurezza di cui all’art.5 CEDU[100], né l’enunciazione normativa contrasta con i canoni di legittimità e prevedibilità di cui all’art.2 del Protocollo n.4.

Quanto alla connotazione della confisca di prevenzione come pena patrimoniale, soprattutto in ragione del medesimo grado di severità della risposta punitiva rispetto alla confisca penale tout court (art.240-bis c.p.), di fatto registrandosi in entrambi i casi una spoliazione statale di valori e capitali, la Grande Camera ha riconosciuto l’anno successivo che le “misure di confisca costituiscono delle ‘pene’ ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione: tale conclusione, che è il risultato dell’interpretazione autonoma della nozione di ‘pena’ ai sensi dell’articolo 7, comporta l’applicabilità di questa disposizione, anche in assenza di un procedimento penale ai sensi dell’articolo 6”[101].

5. La vicenda ‘Cavallotti e riuniti c. Italia’ e gli interrogativi aperti dalla Corte Edu

Un diverso approdo sembrerebbe profilarsi a partire dall’ordinanza resa dalla Corte Edu nel caso Cavallotti e riuniti c. Italia[102], che pone una serie di interrogativi riferibili non soltanto alla vicenda da cui è scaturito il ricorso, ma anche all’impiego stessodell’istituto di prevenzione patrimoniale in assenza di condanna.

I quesiti prospettati dalla Corte possono essere così compendiati:

1) se l’applicazione della confisca, in assenza di un accertamento formale di colpevolezza e dopo che i destinatari della misura erano stati assolti in sede penale dall’accusa di partecipazione all’associazione mafiosa, integri una violazione della presunzione di innocenza, garantita dall’art.6 § 2 CEDU;

2)  quale sia la natura giuridica della confisca di prevenzione e, in particolare, se essa, in quanto risposta a un comportamento considerato socialmente dannoso anche in assenza di una condanna penale definitiva, non manifesti i caratteri veri e propri di una “sanzione penale” ai sensi dell’art.7 § 1 CEDU, con le correlate implicazioni in ottica di garanzie sostanziali (rispetto dei principi di legalità, prevedibilità e proporzionalità) e processuali (diritto di essere informati dell’accusa, di difendersi e di essere giudicati da un tribunale indipendente ed imparziale). In caso affermativo, se vi sia stata una violazione dell’art.7 della Convenzione in ragione del fatto che la confisca è stata disposta nonostante l’assoluzione nel processo penale;

3) se vi sia compatibilità della confisca di prevenzione con l’art.1 Prot. add. CEDU[103] e se l’interferenza nel diritto di proprietà risulti fondata su una base legale sufficientemente precisa e rispettosa del parametro della prevedibilità (art.7 CEDU), oltre che necessaria e proporzionata, in particolare affrontando i seguenti cinque aspetti: 

a) se, alla luce dell’assoluzione del primo gruppo di ricorrenti dall’accusa di partecipazione a un’organizzazione criminale di stampo mafioso, l’accertamento della particolare pericolosità e la conseguente confisca dei beni fossero giustificati; 

b) se le autorità nazionali abbiano dimostrato che i beni formalmente di proprietà del secondo gruppo di ricorrenti appartenevano in realtà al primo gruppo di ricorrenti in modo motivato, sulla base di una valutazione obiettiva delle prove fattuali, e senza basarsi su un mero sospetto; 

c) se le autorità nazionali abbiano dimostrato che i beni confiscati potessero avere un’origine illecita attraverso una motivazione adeguata, sulla base di una valutazione obiettiva delle prove fattuali e senza basarsi su un mero sospetto, tenendo altresì conto del periodo di tempo in cui quei beni sono stati acquistati[104];

d) se l’inversione dell’onere della prova sull’origine lecita dei beni acquisiti molti anni prima abbia imposto un onere eccessivo ai ricorrenti; 

e) se ai ricorrenti sia stata concessa una ragionevole opportunità di esporre le proprie argomentazioni dinanzi ai giudici nazionali e se questi ultimi abbiano debitamente esaminato le prove presentate dai ricorrenti (art.6 § 1 CEDU).

I quesiti in argomento testimoniano un mutamento di sensibilità della Corte di Strasburgo, a fronte di una serie di problemi finora sbrigativamente ‘risolti’ considerando la confisca di prevenzione italiana alla stregua di un intervento statale limitativo del diritto di proprietà privata, conforme ai requisiti dell’art.1 Prot. add. CEDU e pertanto non soggetto all’applicazione delle norme proprie della materia penale.

In particolare, muovendo da una qualificazione in termini extrapenali della confisca di prevenzione, basata su una funzione preventiva e non sanzionatoria, risultava coerente il riconoscimento non soltanto di un’idonea base legale, ma anche di altri principi di garanzia, come la ragionevolezza, la personalità e la proporzione rispetto all’interesse pubblico perseguito, da individuarsi non già nella punizione per un fatto, ma nell’obiettivo di impedirne la commissione in futuro.

L’argomento è parso ancor più funzionale “nel quadro di politiche criminali volte a combattere il fenomeno della grande criminalità organizzata”[105], in particolare di stampo mafioso, rispetto alla quale la confisca è sembrata “effective and necessary weapon in the combat against this cancer”[106].

Proprio in ragione delle suesposte finalità ed in attuazione del principio del libero convincimento del giudice è stata finora riconosciuta, per soggetti indiziati ex art.51 co.3 bis c.p.p., pure assolti dal giudice penale per non essere stata raggiunta certezza della loro responsabilità penale, la possibilità di applicare misure di prevenzione, sul presupposto che “la pericolosità sociale può essere desunta anche da indizi che, pur non essendo idonei a sfociare in una sentenza di condanna per un determinato reato, possono comunque essere utilizzati, unitamente ad altri indizi, al fine della formazione del convincimento in ordine alla sussistenza della pericolosità; invero, il quadro indiziario ben può ritenersi sussistente anche se non ha superato la soglia della concludenza e non ha quindi consentito di pervenire ad un giudizio di certezza sulla responsabilità penale”[107].

 Ora, tuttavia, la formulazione stessa dei quesiti lascerebbe presupporre un mutamento di prospettiva rispetto alla confisca di prevenzione, non più ritenuta avulsa dalla materia penale bensì parte integrante di essa, sebbene nella forma di sanzione penale (“criminal sanction”) e comunque di ‘pena’ vera e propria. Infatti, il richiamo alla possibile violazione di principi tipici della ‘materia penale’ (la presunzione di innocenza di cui al primo quesito e le garanzie sostanziali – legalità, prevedibilità e proporzionalità – e processuali – diritto di essere informati dell’accusa, di difendersi e di essere giudicati da un tribunale indipendente ed imparziale – di cui al secondo quesito) consente di ipotizzare la riconduzione della misura in questione al novero delle sanzioni penali.

Il terzo quesito, ove non superato con solide argomentazioni, rischia di rappresentare per le misure di prevenzione patrimoniale ciò che la sentenza De Tommaso ha comportato per le misure di prevenzione personali, venendo qui in discussione “non solo il rispetto dei canoni di precisione e determinatezza, ma l’intera ragionevolezza (proporzionalità) dell’impianto applicativo: le regole probatorie, i rapporti con il processo penale, le garanzie processuali e difensive, la tutela dei terzi”[108].

5.1. (segue): l’intervento dell’Unione delle Camere penali

L’Unione delle Camere Penali Italiane è stata autorizzata ad intervenire come terza parte nel caso Cavallotti e riuniti vs Italia, oltre che nei 28 diversi procedimenti pendenti e concernenti la possibile violazione degli artt.6 § 1, 7 e 1 Prot. 1 CEDU in materia di prevenzione, personale e patrimoniale.

Le osservazioni fornite sintetizzano una posizione consolidata nell’evidenziare il contrasto con i principi costituzionali e convenzionali posti a presidio della presunzione di innocenza, del diritto di difesa, della protezione della proprietà privata[109] e del giusto processo, a proposito del quale è stato ribadito che “l’attestarsi del procedimento di prevenzione su oggetti e modalità operative differenti rispetto al ‘classico’ procedimento penale non lo mette al riparo dal confronto con tutti i parametri dettati dall’art.111 della Carta costituzionale”[110].

In merito al primo quesito, il presupposto applicativo della misura di prevenzione risulta “giuridicamente e logicamente inconciliabile con l’assoluzione, intervenuta nel processo penale, tenuto conto che il fatto addebitato (appartenenza attuale/partecipazione a una associazione mafiosa) è il medesimo nei due contesti. Rivalutare la posizione del soggetto assolto in via definitiva dall’accusa di partecipazione alla associazione mafiosa, al fine di stabilire se possa essere comunque considerato indiziato di appartenenza al medesimo sodalizio, comporta inevitabilmente la violazione della presunzione d’innocenza, così come è stata delinea dalla giurisprudenza CEDU”[111].

In merito al secondo quesito si osserva che la confisca di prevenzione estesa all’intero patrimonio, prevista dall’art.24 d.lgs. n.159/2011, ha natura marcatamente afflittiva e rientra a pieno titolo nelle nozioni autonome di materia penale e di pena (art.6 e 7 CEDU).

Nella giurisprudenza interna, la stessa Corte costituzionale, pur mantenendo ferma l’impostazione formalistica per cui le misure di prevenzione patrimoniali non sarebbero di natura penale, ne ammette tuttavia la natura afflittiva, con il corollario di ritenere applicabile anche a questa materia il generale principio, tipico del diritto penale sostanziale, di tassatività e determinatezza dei contenuti della fattispecie astratta. Anche la giurisprudenza della Suprema Corte considera necessario estendere al procedimento applicativo delle misure di prevenzione tutte le garanzie giurisdizionali penali proprio in ragione delle ricadute su diritti fondamentali della persona. La giurisprudenza interna riconosce, dunque, sia pure non dichiarandola esplicitamente, la natura schiettamente sanzionatoria e punitiva delle misure di prevenzione, in particolare di quelle patrimoniali.

Una conferma sembra potersi, altresì, desumere dall’analisi del diritto interno, considerando, in particolare, che la confisca di prevenzione (art.24 d.lgs. n.159/2011) e la confisca penale estesa all’intero patrimonio di cui all’art.240-bis c.p. sono perfettamente coincidenti quanto ad estensione (intero patrimonio) e presupposti (accertamento di responsabilità per un fatto di reato, sia pure con diversi standard probatori, sproporzione patrimoniale, mancata giustificazione della provenienza lecita).

Dunque, se nell’ordinamento penale italiano la confisca-misura di sicurezza patrimoniale (art.240-bis c.p.) appartiene pleno iure al sistema penale (doppio binario sanzionatorio, pena e misura di sicurezza), una misura del tutto equivalente quanto a presupposti e afflittività, come la confisca di prevenzione patrimoniale, non può non essere catalogata, a sua volta, nel sistema penale.

Anche il presupposto della c.d. pericolosità qualificata, da cui dipende la confisca patrimoniale di prevenzione, rientra nella nozione autonoma di materia penale enucleata dalla giurisprudenza europea a partire dalla nota sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi (§§ 82-83).  In conclusione, sulla base di questi snodi argomentativi, la confisca di prevenzione, fondata sulla pericolosità qualificata ex art.4 d.lgs. n. 159/2011 e applicata dopo l’assoluzione definitiva dall’accusa di associazione di tipo mafioso, determina una palese violazione dell’art.7 CEDU, trattandosi proprio di quella pena patrimoniale che all’esito del processo penale non poteva essere più irrogata in ragione dell’assoluzione degli imputati (art.240-bis c.p.).

In merito al terzo quesito, il meccanismo applicativo dell’art.24 d.lgs. n.159/2011 prevede una palese inversione dell’onere della prova fondata su una presunzione (di fatto assoluta) di illecito arricchimento. Tale presunzione, tuttavia, potrebbe trovare una qualche giustificazione nel caso in cui il soggetto sia stato precedentemente condannato per il reato di associazione mafiosa, mentre risulta del tutto arbitraria nel momento in cui il procedimento di prevenzione segue l’assoluzione per il delitto previsto dall’art.416-bis c.p..

Anche sul tema della proporzione/sproporzione si registra un’inversione dell’onere della prova, essendo l’interessato chiamato a dimostrare la congruità del suo patrimonio rispetto all’attività economica svolta.

Infine, sul presupposto presuntivo della sproporzione, ossia della accumulazione illecita pregressa, spetta al proposto dimostrare che ogni singolo acquisto è stato giustificato dall’impiego di risorse finanziarie di natura lecita. Si tratta di una probatio diabolica, dato che i confini della ragionevolezza temporale degli acquisti da giustificare non sono stabiliti dal legislatore.  

Il procedimento applicativo delle misure di prevenzione (art.7 d.lgs. n.159/2011), peraltro, non risponde agli standard minimi del giusto processo, poiché, mancando il pieno riconoscimento del diritto alla prova, rinvia il procedimento di prevenzione alla disciplina del procedimento camerale di cui all’art.666 c.p.p., con cui si giudicano gli incidenti d’esecuzione. Non vi sono, quindi, basi procedurali adeguate a garantire il rispetto degli standard minimi del processo equo, presupposto indefettibile per l’applicazione di sanzioni penali.

L’accoglimento di queste linee interpretative da parte dei giudici di Strasburgo determinerebbe, evidentemente, il pieno recepimento del complesso reticolo di garanzie costituzionali della materia penale.

Con la massima esemplificazione, in primo luogo viene in rilievo il principio di stretta legalità, intesa sia come esistenza di una base legale, sia come direttiva per il legislatore di uso di elevati standard di qualità della legge, esigendo che la stessa sia sufficientemente precisa, accessibile e prevedibile, sia come sinonimo di divieto inderogabile di applicazione retroattiva sfavorevole al reo. La legittimità del potere preventivo, come emerge anche dalla giurisprudenza costituzionale, risulterebbe condizionata a una verifica stringente della stretta connessione tra tipologia dei destinatari, contenuto delle misure e finalità dalle stesse perseguite sotto il profilo garantistico della proporzione, della necessità e della ragionevolezza della misura di prevenzione a fronte del ricorso sempre più ampio e generalizzato agli “strumenti più estremi della politica criminale”, dovendosì altresì assicurare la stretta osservanza del principio del ne bis in idem, in presenza di un giudizio penale di assoluzione[112].

6. La sentenza ‘Garofalo e altri c. Italia’ e l’affermazione del carattere ripristinatorio della confisca di prevenzione

Mentre in Italia va sempre più delineandosi, ancorché sulla base di un indirizzo nomofilattico, il principio per cui nessuna misura di prevenzione può essere imposta a chi è assolto in sede penale[113], la Corte di Strasburgo ha, più di recente, confermato che le misure di prevenzione non rivestono natura penale e non violano la presunzione di innocenza né il principio del ne bis in idem, aggiungendo in termini espliciti che si è in presenza di una misura caratterizzata da finalità ripristinatoria[114].

Nel caso di specie, una prima novità è rappresentata dalla riconosciuta operatività di questo principio non solo per l’aggressione ai patrimoni della criminalità di stampo mafioso, ma anche in presenza di fatti confermativi di una pericolosità generica, desunta ai sensi dell’art.1 d.lgs. n.159/2011 e riferibile ad un ingiustificato arricchimento conseguente ad una serie di delitti lucrogenetici, determinanti la disponibilità diretta o indiretta di beni sproporzionati rispetto al reddito dichiarato o all’attività economica svolta dal proposto.

Oltre a legittimare, di fatto, il modello italiano di confisca senza condanna, sostanzialmente ripreso nella direttiva 2024/1260/UE che estende (art.16) l’operatività dello strumento ablatorio alle forme di criminalità comune, i giudici di Strasburgo operano un più esplicito riconoscimento della ‘natura ripristinatoria’ della confisca, in quanto provvedimento finalizzato a garantire che il crimine non paghi e a prevenire l’ingiusto arricchimento[115].

La logica dello scopo sembra nuovamente prevalere rispetto al mezzo utilizzato, soprattutto nella parte in cui si ravvisano elementi confermativi di una misura ritenuta comparabile agli strumenti civilistici volti ad impedire l’ingiustificato arricchimento piuttosto che alle sanzioni di natura penale.

7. La Corte Edu tra interrogativi in sospeso e questioni ‘di principio’

Fino al pronunciamento del 28 agosto 2023, relativo al caso Cavallotti e riuniti c. Italia[116], la Corte Edu non aveva mai messo in discussione il carattere preventivo e non sanzionatorio della misura ablatoria contenuta nel d.lgs. n.159/2011. Con i quesiti formulati, i giudici di Strasburgo lasciano trasparire il possibile conflitto con l’esito assolutorio per non aver commesso il fatto (riconosciuto in un giudizio ordinario) e pertanto con il principio del ne bis in idem, oltre che più in generale con il diritto alla prova ed il diritto alla difesa, salvo, tuttavia, ribadire, a distanza di poco più di un anno[117], che la confisca di prevenzione non ha natura penale ai sensi dell’art.7 CEDU e che pertanto non sussiste alcuna violazione del diritto alla presunzione di innocenza (art.6 § 2 CEDU) e del ne bis in idem (art.4, prot. VII CEDU).

7.1. (segue): la (possibile) nuova strada dopo la ‘sentenza Cavallotti’

L’atteggiamento ondivago dei giudici di Strasburgo discende, probabilmente, dalla consapevolezza, o dalla sopravvenuta ‘presa d’atto’, che l’affermazione del carattere punitivo della misura, pur anche descritta come ripristinatoria[118],  muterebbe decisamente lo scenario, ma potrebbe anche determinare in ambito europeo un cortocircuito, nella misura in cui, proprio dal modello prevenzionale di confisca del legislatore italiano, è stato desunto uno dei tipi di confisca confluiti nella recente direttiva 2024/1260/UE e precisamente nell’art.16, ove il riferimento all’entità dei reati a carattere lucrogenetico, piuttosto che al dato della sproporzione del valore dei beni rispetto al reddito legittimo, permette di estendere l’ambito operativo dello strumento ablatorio anche a modelli associativi non necessariamente di tipo mafioso, purché si evidenzi la realizzazione di pregressi reati lucrogenetici, come tali richiedenti anche una mera pericolosità generica, sia pur nel rispetto dei limiti di proporzionalità e di ragionevolezza temporale, con ampia garanzia del rispetto degli diritti procedurali dell’interessato e dei terzi.

 In effetti, i maggiori problemi di tenuta per le misure fondate sulla pericolosità ‘generica’ o ‘qualificata’ (per le quali il riferimento al mero indiziato di reato, soprattutto nel caso di soggetti privi di precedenti penali, collide inevitabilmente con la presunzione di innocenza di cui all’art.6 § 2 CEDU[119]) potrebbero essere arginati attraverso l’ancoraggio, per espresso richiamo legislativo, al presupposto di plurime condanne per reati lucrogenetici[120].

Una sorta di ‘mediazione’ tra le questioni messe sul tappeto dalla Corte Edu e le opzioni legislative percorse dalla Commissione e dal Parlamento europeo potrebbe essere offerta dall’orientare le strategie di congelamento e di confisca ai patrimoni di maggiore entità derivanti dalla pregressa commissione di reati lucrogenetici, già oggetto di un accertamento penale culminato in una sentenza di condanna almeno in primo grado, comunque nel pieno rispetto delle garanzie convenzionali offerte, in particolare, dagli art.6 e 7 CEDU nonché dall’art.1 Prot. add. n.1, che lascia il margine a limitate semplificazioni probatorie sull’accertamento della provenienza illecita dei beni.

Tale opzione normativa, per quanto destinata a modificare radicalmente i presupposti delle misure di prevenzione patrimoniale, permetterebbe di superare e risolvere in termini affermativi la questione sollevata nel primo dei quesiti formulati nella ‘sentenza Cavallotti’, in merito alla possibilità di disporre una misura ablativa a seguito di sentenza di condanna[121] e più in generale di non procedere con lo strumento prevenzionistico di ablazione patrimoniale in presenza di una sentenza di assoluzione.

In questa direzione sembrano muovere alcuni disegni di legge tuttora pendenti ed orientati ad un percorso (senz’altro meno difforme) di legalità.

Con la proposta di introduzione di un comma 1 bis nell’art.29 d.lgs. n.159/2011, volta a conferire alla sentenza di proscioglimento o di assoluzione ovvero al decreto di archiviazione l’autorità di cosa giudicata nel procedimento di prevenzione per quanto attiene all’accertamento dei fatti materiali che furono oggetto di giudizio penale, è stata considerata la possibilità di determinare la revoca ex tunc della misura nei casi di sentenza penale di proscioglimento, di sentenza assolutoria o anche di sentenza di condanna nella quale siano accertati fatti che escludono i presupposti per l’applicazione della misura[122].

L’obiettivo è evidentemente quello di evitare che il procedimento di prevenzione costituisca una modalità per aggirare l’esito assolutorio in sede penale, determinando in facto una violazione del ne bis in idem.

D’altro canto, nella prospettiva di una ricorrente logica di contrappesi, la riforma Cartabia ha previsto l’introduzione dell’art.578-bis c.p.p., che tra le altre ‘confische senza condanna’ include anche la fattispecie ‘allargata di cui all’art.240 bis c.p..

La norma sembra recepire l’orientamento per il quale il riconoscimento della natura punitiva di una fattispecie ablatoria non osta di per sé alla sua applicazione in assenza di una formale pronuncia di condanna, purché sia idonea a configurare una condanna in senso sostanziale[123].

E’ stata, altresì, disciplinata l’ipotesi in cui si renda necessaria una decisione in materia di confisca quando si verifichi la causa di improcedibilità sopravvenuta dovuta al decorso dei termini, per la conclusione dei giudizi di impugnazione: in particolare, i commi 2 e 3 della norma prevedono che “se vi sono beni in sequestro di cui è stata disposta confisca, il giudice di appello o la Corte di Cassazione, nel dichiarare l’azione penale improcedibile ai sensi dell’articolo 344-bis, dispongono con ordinanza la trasmissione degli atti al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto o al procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo competenti a proporre le misure patrimoniali di cui al titolo II del Libro I del decreto legislativo 6 settembre 2011, n.159”.

Se alla base dell’esigenza di prevedere apposite regole sulla sorte dei beni sequestrati o confiscati vi è quella di evitarne la dispersione, consentendo che cose intrinsecamente pericolose restino in circolazione o che l’imputato possa fruire e trarre vantaggi dal profitto o dal prodotto del reato, è altrettanto vero che l’esigenza di una pronuncia sull’esistenza del reato e sulla sua riferibilità soggettiva, anche in senso sostanziale, è il presupposto indefettibile per il mantenimento di ipotesi di confisca aventi natura sanzionatoria e di alcune tipologie aventi carattere di misura di sicurezza per le quali è espressamente richiesta una condanna, mentre nel caso della pronuncia ex art.344 bis c.p.p. (improcedibilità sopravvenuta dell’azione penale nel caso di superamento dei termini, ivi stabiliti, per la durata dei giudizi di impugnazione) non vi sarebbe spazio per alcuna verifica formale o sostanziale sul thema decidendum.

Per l’intestazione fittizia dei beni (art.26 d.lgs. n.159/2011) è stato ipotizzato un rigido ancoraggio alle previsioni di cui all’art.192 c.p.p., con elementi indiziari idonei a costruire una prova maggiormente strutturata in termini critico-rappresentativi, a fronte di un procedimento, laddove, allo stato attuale, continua ad essere ritenuto sufficiente un determinato contesto indiziario che non necessariamente deve risultare assistito dalle caratteristiche di gravità, precisione e concordanza[124].

Un’ulteriore garanzia potrebbe essere costituita dall’introduzione di un criterio temporale per l’indagine patrimoniale oltre il quale l’azione di prevenzione non può essere esercitata, a pena di inutilizzabilità degli elementi raccolti in caso di violazione.

In Italia, la giurisprudenza di merito, a tale riguardo, si è già da tempo orientata ad escludere dal materiale probatorio legittimamente acquisito nel procedimento di prevenzione “tutti gli atti affetti da inutilizzabilità patologica: si tratta degli atti probatori assunti contra legem, la cui utilizzabilità è vietata in modo assoluto non solo nel dibattimento, ma in tutte le fasi del procedimento, comprese quelle delle indagini preliminari e dell’udienza preliminare, nonché le procedure incidentali cautelari e quelle negoziali di merito”[125].

Sempre nell’ottica del consolidamento di basi meno fragili per l’istituto in una dimensione costituzionalmente orientata, si è proposto di orientarne la disciplina al principio di temporaneità/reversibilità, assicurando, sul piano della proporzione, un maggiore equilibrio “tra il sacrificio imposto al prevenuto e l’utilità sociale che se ne intende ricavare”[126].

In altri termini, per le misure patrimoniali incentrate sulla pericolosità del soggetto, l’esclusione del carattere definitivo avrebbe il pregio di recuperarne le finalità in una dimensione preventiva e non punitiva, laddove una riconfigurazione dell’istituto, che sarebbe comunque possibile “secondo modelli propri del diritto comparato, ovvero in linea con quelli elaborati nell’ambito delle politiche europee di contrasto ad alcune gravi forme di criminalità”[127], consentirebbe il ricorso al modello ablatorio definitivo qualora, a prescindere dall’accertamento della pericolosità sociale del proposto, risultasse accertata la sussistenza dell’origine illecita dei beni e l’idoneità degli stessi a contaminare il mercato legale di riferimento”[128].

In questo ambito, andrebbe anche revisionato l’attuale modello organizzativo e gestionale dei complessi aziendali sottoposti a confisca di prevenzione, per garantire un effettivo riutilizzo sociale dei beni sottratti alla criminalità organizzata ed evitarne la dispersione attraverso amministrazioni deficitarie, che troppo spesso hanno determinato il fallimento dell’impresa[129].

Riveste un ruolo cruciale la preliminare fase di ricognizione diretta a verificare la concreta possibilità di proseguire l’attività imprenditoriale con una nuova compagine societaria ovvero la necessità di avviare una procedura di liquidazione. Qui si richiede, in capo all’amministratore giudiziario, la capacità di selezionare le aziende che possano rispondere efficacemente ad un piano industriale di bonifica e garantire un rilancio secondo criteri di competitività ed economicità.

A tal fine, soprattutto per i complessi di maggiori dimensioni, risulta opportuno diversificare le competenze ed affiancare all’amministratore giudiziario un manager dell’azienda esperto per lo specifico settore di interesse[130] ed evitare l’assegnazione di incarichi plurimi, nonché procedere alla modifica della responsabilità civile per gli amministratori giudiziari, che attualmente è limitata al dolo e alla colpa grave, prevedendone l’estensione alla colpa non grave e conseguente obbligo di assicurazione.

7.2.(segue): “The preventive, and not punitive, nature of confiscation”: tra funzione ripristinatoria e giustizia riparativa

I principi contenuti nella recente direttiva 2024/1260/UE e la riconferma dell’orientamento espresso dalla Corte Edu nella sentenza del 13 febbraio 2025 Garofalo e altri c. Italia non lasciano ipotizzare mutamenti di rotta in ambito europeo relativamente alla valorizzazione dei profili preventivi e riparativi o ripristinatori della confisca, nell’ottica di eliminare o quanto meno attenuare il male che la trasgressione della norma ha prodotto nella società.

Può osservarsi, incidentalmente, che la terminologia impiegata dai giudici di Strasburgo si presta a differenti interpretazioni, potendo l’espressione ‘restorative measure’ riferirsi tanto alla natura ‘ripristinatoria’ della confisca, per come richiamata nella sentenza della Consulta n.24/2019 e intesa letteralmente come reductio in pristinum, ossia rimessione del patrimonio del proposto nella situazione preesistente all’illecito arricchimento, quanto al modello di giustizia riparativa o rigenerativa (restorative justice) che impone all’autore del reato di rimediare, per il tramite dell’ablazione patrimoniale che subisce, alle conseguenze lesive della condotta.

In questa prospettiva, ove costituisse effetto conseguente ad una condanna penale, la misura riparatoria presenterebbe i caratteri funzionali dell’obbligo alla restituzione ed al risarcimento, sul modello dell’art.185 c.p., sebbene la struttura delineata nella sentenza in esame sia quella di una misura dichiaratamente non penale, anzi ritenuta maggiormente assimilabile agli istituti civilistici, come è possibile desumere da altro recente pronunciamento della Corte Edu in materia di confisca, “in quel caso non ‘di prevenzione’, bensì disposta in sede penale e avente ad oggetto il profitto del delitto di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche ex art.640 bis c.p.”[131].

La questione del possibile conflitto di queste tipologie di confisca con il dettato costituzionale è destinata a permanere, atteso il carattere interposto – nel sistema giurisdizionale italiano – delle norme CEDU come interpretate dalla Corte Edu, le cui sentenze prevalgono nei confronti dei pronunciamenti del giudice penale nazionale, ma non anche delle sentenze della Corte costituzionale.

Ed anche quando si avverte un sostanziale allineamento interpretativo, come nel caso della valutazione strutturale e funzionale della confisca di prevenzione, non va dimenticata la collocazione mediana e non sovraordinata del diritto comunitario, che ha rango supralegislativo e infracostituzionale: in altri termini, il banco di prova e di confronto, anche per una materia articolata come quella che riguarda l’intero complesso delle misure di prevenzione patrimoniale, continua a dover essere individuato nella Costituzione[132], a meno di non voler perpetuare e legittimare quell’inversione metodologica che caratterizza il diritto penale contemporaneo, subordinando i principi fondamentali ai bisogni di tutela e di efficienza e così rinnegando il canone delimitativo dell’extrema ratio[133].

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[1] Nell’ambito di una letteratura particolarmente nutrita si segnalano Bauman Z., La società dell’incertezza, trad.it. R. Marchisio – S.L. Neirotti, Bologna 1999; Prittwitz C., Società del rischio e diritto penale, in Aa.Vv., Critica e giustificazione del diritto penale nel cambio di secolo. L’analisi critica della Scuola di Francoforte, a cura di L. Stortoni e L. Foffani, Milano 2004, 373 ss.; Luhmann N., Sociologia del rischio, trad. it. di Soziologie Des Risikos (1991), Milano 1996; Beck U., La società del rischio. Verso una seconda modernità, trad. it. di Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne (1986), Roma 2000; Herzog F., Società del rischio, diritto penale del rischio, regolamentazione del rischio. Prospettive al di là del diritto penale, in Aa.Vv., Critica e giustificazione del diritto penale nel cambio del secolo. L’analisi critica della scuola di Francoforte, a cura di L. Stortoni e L. Foffani, Milano 2004, 357 ss.; Perini C., Il concetto di rischio, Milano 2010 spec. p.175 ss.; Donini M., Il volto attuale dell’illecito penale. La democrazia penale tra differenziazione e sussidiarietà, Milano 2004; Galantino M.G., La società della sicurezza, Milano 2020, passim; Weigend T., Dove va il diritto penale? Problemi e tendenze evolutive nel XXI secolo, trad. R. Orlandi, in Criminalia 2014, 84.

[2] Cfr. Linares G. – Mainenti D., Sicurezza, pericolosità e prevenzione nella società del rischio, Milano 2022, p.10; Zanobio B., Analisi storica del termine ‘prevenzione, in Aa.Vv., Per una storiografia italiana della prevenzione occupazionale e ambientale, a cura di A. Grieco – P.A. Bertazzi, Milano 1997, 20.

[3] Cfr. Thibon G., Autorità e libertà, Intervento al primo incontro romano della Fondazione Gioacchino Volpe, svoltosi a Roma (9-11 aprile 1973) sul tema “L’autorità quale garanzia di libertà”, Roma 1974, 267-274. La riflessione sui rapporti tra autorità e libertà determina, nelle prime righe del Contratto sociale di Rousseau, l’obiettivo di comporre la grande antinomia che tutta la cultura borghese della sua epoca avverte ed elude ad un tempo. Il potere coercitivo è conferito dai cittadini allo Stato affinché l’autorità garantisca le condizioni di una convivenza pacifica, per salvaguardare i diritti naturali di libertà da azioni socialmente dannose. La nascita dell’io comune costituisce la sintesi tra le volontà individuali e la volontà generale che si fonda non sulla ma sulla: cfr. Rousseau J.J., Contratto sociale, I, 6, trad. it. R. Mondolfo, in Opere, a cura di P. Rossi, Firenze 1972, p.285. In Hobbes la legittimazione dell’ordine giuridico è l’effetto dell’attribuzione all’autorità pubblica del potere di disporre o di limitare molti diritti dei singoli, con l’individuo che cede diritti naturali in cambio della sicurezza: cfr. Hobbes T., Leviatano (Leviathan, 1651), a cura di E. Lunani, Lama di Sangiustino 1997, XIII, p.47 ss. e XVII, p.81 ss.. “La sicurezza è il fine per cui gli uomini si sottomettono agli altri (…) E non si deve ritenere che un uomo sia obbligato ad alcunché (…) prima che si sia provveduto alla sua sicurezza”: cfr. Hobbes T., Elementi filosofici sul cittadino (De cive, 1642), a cura di N. Bobbio, Milano 1994, § VI, p.155.  Qui il concetto di sicurezza viene usato in senso amplissimo e molto generico: “Non definisce un interesse specifico né specifiche esigenze o di tutela o modalità d’intervento, ma riassume in sé qualsiasi esigenza di tutela che possa essere accampata dai singoli che si riuniscono in una società giuridicamente organizzata”: cfr. Pulitanò D., Sicurezza e diritto penale, in Riv. it. dir. proc. pen. 2009, II, 547 e in Aa.Vv., Sicurezza e diritto penale, a cura di M. Donini e M. Pavarini, Bologna 2011, 122 ss.. Il pensiero giuridico di Locke affianca al volto securitario un modello contrattualistico di matrice liberale, in cui i consociati si accordano per la limitazione reciproca delle libertà in nome di una sicurezza ‘attraverso lo Stato’ e ‘di fronte allo Stato’, che non può porsi in contrasto con alcuni diritti primari degli individui, “i quali conservano la facoltà di revocare il potere legislativo in caso di necessità di tutela di quella legge di autoconservazione in nome della quale i singoli conferiscono allo Stato il suo potere legislativo”: Locke J., Two Treaties of Government (1689), London 1764, II, §§ 95-96, 123-131, 149, 197 ss. 209, cit. in Donini M., Sicurezza e diritto penale, in Cass. pen. 2008, X, 3558.

[4] Per un’accurata ricostruzione in materia cfr. D’Argento N., Misure di prevenzione, Napoli 1979, p.4 ss., a giudizio del quale una prima forma di controllo della vita pubblica e privata dei cittadini e dei regnanti va rintracciata nell’istituzione dell’eforato spartano risalente alla prima metà dell’VIII secolo a.C.. Agli èfori, eletti tra cittadini di pieno diritto e destinati a rimanere in carica per un solo anno era affidato un potere di polizia che si sostanziava, in particolare, nel controllo e nell’educazione dei giovani, oltre che nella vigilanza sul corretto comportamento nella vita pubblica e privata da parte dei cittadini. Un modello del genere viene riproposto in Atene con l’introduzione delle sanzioni che possono emesse nei confronti di soggetti empi, libertini, oziosi e, più in generale, di tutti i cittadini inutili alla πόλις. 

[5] Il riferimento è all’animadversio censoria o iudicium de moribus, strumento con il quale i censori sanzionavano tutti quegli atti o quei comportamenti ritenuti non conformi ai boni mores o alla legge romana. La contestazione dell’atto biasimevole, probrum, dava luogo ad giudizio all’esito del quale, in caso di positivo riscontro del comportamento disdicevole, il soggetto veniva colpito da ignominia, “espressa in una nota che veniva registrata nell’elenco dei cittadini, dei cavalieri o dei senatori e che produceva i suoi effetti per una durata massima di cinque anni”: cfr. Siclari B., Le misure di prevenzione, Milano 1974, p.14. L’istituto “si caratterizza per il suo marcato bifrontismo: da una parte, sanzione vera e propria, in quanto determinava un’infamia dalla quale ci si poteva riabilitare soltanto dopo aver dimostrato di essere tornati sulla ‘retta’ via; dall’altra, sanzione sui generis o – se si vuole – misura di sicurezza sociale, ma pur sempre connessa alla commissione di un fatto, ancorché non rientrante nella giuridica illiceità”: così D’Argento N., Misure di prevenzione, cit., p.5.

[6] Per ulteriori approfondimenti sugli strumenti di prevenzione utilizzati nel Medioevo e in età moderna v. Pertile A., Storia del diritto italiano dalla caduta dell’impero romano alla codificazione, vol. V (Storia del diritto penale), Padova 1877, p.311 ss.; Del Giudice P., Diritto penale germanico rispetto all’Italia, in Aa.Vv., Enciclopedia del diritto penale italiano, a cura di E. Pessina, Milano 1905, 431 ss.; Schiappoli D., Diritto penale canonico, ivi, 828 ss..

[7] Cfr. in proposito Calisse C., Svolgimento storico del diritto penale in Italia, in Aa.Vv., Enciclopedia del diritto penale italiano, a cura di E. Pessina, II, Milano 1906, 167. 

[8] Si legge nella Relazione introduttiva alla legge del 1852 presentata dal Ministro degli Interni Galvagno: “L’ozio e il vagabondaggio, quando non sono energicamente repressi dalla legge sono l’origine di gravissimi mali. L’ozioso e il vagabondo possono considerarsi in permanente reato. Frodano la società della parte che da ogni cittadino si deve e non si può concepire, privi quali sono di mezzi, esistere senza supporre una continua sequela di truffe, di ladronecci e simili reati (…) Se propongo una disposizione eccezionale egli è perché qui si tratta di un delitto eccezionale, il quale, come ho già detto, è occasione e fonte di tutti gli altri reati e crimini”, passo riportato da Mereu I., Cenni storici sulle misure di prevenzione nell’Italia “liberale” (1852-1894), in Aa.Vv., Le misure di prevenzione. Atti del convegno di Alghero, Milano 1975, 197-198. Sull’argomento, cfr. altresì Manna A.-Lasalvia F.P., Le “pene senza delitto”: sull’inaccettabile “truffa delle etichette”, in Arch. pen. 2017, 6.

[9] Cfr. Nuvolone P., Misure di prevenzione e misure di sicurezza, in Enc. dir., XXVI, Milano 1976, 632.

[10] Cfr. Nuvolone P., Misure di prevenzione e misure di sicurezza, loc. cit..

[11] Il modello di “stato sociale” nasce in Germania, con la delicata questione della redistribuzione della ricchezza, come un progetto tipicamente riformista legato ad un miglioramento dello status quo, attraverso un’azione regolativa. Si comincia a pensare, per parlare di stato sociale, non più in termini di autodeterminazione dell’individuo, ma di socialità. Due sono i punti fondamentali attorno a cui si gioca la “credibilità” di uno stato sociale: la solidarietà e la sussidiarietà. Il principio di sussidiarietà é molto chiaramente esposto in Germania, nell’ambito della dottrina giuspubblicistica degli anni ’30 del XX secolo, da un giurista tedesco: “Qualsiasi uomo vive un’intera vita in uno stato di giustizia, nessuno può vivere nemmeno un minuto senza una buona amministrazione” (Heller H. Rechtsstaat oder Diktatür?, Tübingen 1930, p.9, cit. in Moccia S., Il diritto penale tra essere e valore, Napoli 1992, p.28 nota 33). Si tratta di una prospettiva dirompente, secondo la quale i cittadini devono essere portati, dallo Stato, verso l’uguaglianza. L’uguaglianza non é più, quindi, per uno stato sociale, punto di partenza, ma diventa una “prestazione”, un momento di civiltà che si costruisce nella pratica amministrativa prima ancora che nei principi costituzionali formulati nel nostro Paese alla fine della seconda guerra mondiale.

[12] Così Moccia S., La perenne emergenza. Tendenze autoritarie nel sistema penale, II ed. Napoli 1997, p.1.

[13] “La sanzione più problematica che un ordinamento ispirato ai principi garantistici dello stato sociale di diritto possa avere”: cfr. Moccia S., La perenne emergenza. Tendenze autoritarie nel sistema penale, cit., p.48 e bibliografia ivi menzionata. Una ferma condanna dell’intero impianto delle misure di prevenzione è rinvenibile, tra gli altri, in Elia L., Libertà personale e misure di prevenzione, Milano 1962, p.17 ss.e inBricola F., Forme di tutela ‘ante-delictum’ e profili costituzionali della prevenzione, in Aa.Vv., Le misure di prevenzione (Atti del convegno di Alghero), Milano 1975, 36: “Sembra che tutto il congegno delle misure di prevenzione sia fatto per trasformare una sfuggente asocialità in reato, ovvero per trasformare il sospetto in prova effettiva sia pure di reati diversi da quelli sospettati.”

[14] Sull’‘eccedenza prevenzionistica’ del legislatore, considerata effetto di una generale ‘eccedenza sanzionatoria’ delle più recenti riforme, cfr. Forti G., La cura delle norme. Oltre la corruzione delle regole e dei saperi, Milano 2019, p.13; Di Lello Finuoli M., La confisca ante delictum e il principio di proporzione, Torino 2021, p.6.

[15] Cfr. Manna A., Misure di prevenzione e diritto penale: una relazione difficile, Pisa 2019, p.209.

[16] Cfr. Consulich F., Le misure di prevenzione personali tra Costituzione e Convenzione, in Leg. pen. 2019, III, 18, che ne ribadisce l’inefficacia preventiva anche in epoca attuale.

[17] Cfr. Petrini M., La natura giuridica delle misure di prevenzione, in Quaderni del CSM 1998 104, 21. Di “indiscriminata aggressività” delle misure di prevenzione patrimoniale parla Astarita S., Presupposti e tipologia delle misure applicabili, in Aa.Vv., Misure di prevenzione, a cura di S. Furfaro, Torino 2013, 380.

[18] Cfr. Costantini A., La confisca nel diritto della prevenzione. Ibridazione di modelli e limiti di legittimità, Torino 2022, p.1 ss., che sul punto richiama l’inclusione delle misure di prevenzione in un “sotto-sistema penale di eccezione” come descritto da Ferrajoli L., Diritto e ragione, Bari 1989, p.844, ove l’eccezione, a differenza della semplice deroga, esprime non una semplice diversità, ma una vera e propria contrarietà alla regola. In proposito, v. altresì il richiamo a Modugno D., Norme singolari, speciali, eccezionali, in Enc. dir., XXVIII, Milano 1978, 514-515.

[19] Cfr. Filippi L. – Cortesi M.F., Il codice delle misure di prevenzione, Torino 2011, p.12. 

[20] Cfr. Civello G., La confisca di prevenzione come “nuova pena”, in Aa.Vv., Le associazioni di tipo mafioso, a cura di B. Romano, Torino, 2015, 248. L’espressione tecnicamente più corretta per le misure di prevenzione – praeter delictum o extra delictum (o extradelittuali) – si presta a ricomprendere anche i casi in cui un reato è stato commesso, ma si prescinde dal suo accertamento, mentre la locuzione sine delicto sta ad indicare la radicale assenza di un reato; l’espressione ante delictum, d’altro canto, risulta impropria poiché ogni misura di prevenzione, anche quelle applicabili a seguito dell’accertamento di un reato già perpetrato, è intrinsecamente ante delictum: sul punto cfr. Bricola F., Forme di tutela ‘ante-delictum’ e profili costituzionali della prevenzione, cit., 33.

[21] Cfr. Cisterna A., I nuovi protocolli processuali delle misure di prevenzione, in Dir. pen. proc. 2018, VI, 713, cit. in Linares G. – Annicchiarico G. – Messina F., La confisca di prevenzione: tra finalità preventive, effetti neutralizzatori ed esigenze ripristinatorie, in Sist. pen. 2020, 61.

[22] Cfr. Cisterna A., Prevenzione personale e patrimoniale (prassi giudiziarie e riforma normativa), in Dig. disc. pen., X agg., Torino 2018, 530.

[23] Così Guerrini R. – Mazza L. – Riondato S., Le misure di prevenzione, II ed., Padova 2004, p.1.  Nel contesto di una ricerca dell’immagine forse più evocativa, proposta in materia, è stato osservato che “le misure di prevenzione sono in qualche modo, per il sistema punitivo, quel che i fiumi carsici sono rispetto all’idrografia di superficie. Attraversano lo stesso terreno, ma non si vedono. Appaiono, si inabissano nelle cavità delle rocce, riemergono e poi scompaiono. Insomma sono per così dire una presenza nell’ombra, sono l’altra faccia della Luna, la trama nascosta, il tarlo – se volete – che corrode il sontuoso mobilio costituito dai principi del diritto penale”: cfr. Padovani T., Misure di sicurezza e misure di prevenzione, Pisa 2015, p.196.

[24] Cfr. Cavaliere A., Osservazioni intorno al concetto di “materia penale”, tra Costituzione e CEDU, in Arch. pen. 2023, II, 21-22. L’A. evidenzia che “tutto ciò confligge con un diritto penale del fatto, nonché con la presunzione di non colpevolezza, costituzionalmente sancita, in considerazione dell’inversione dell’onere della prova. Riconoscere apertamente l’appartenenza delle misure di prevenzione alla materia penale significa superare l’ennesima frode delle etichette ed assoggettarle ai principi costituzionali del diritto e del procedimento penale”.

[25] Cfr. Moccia S., La perenne emergenza. Tendenze autoritarie nel sistema penale, cit., p.237: “Se dal singolo si pretende un’azione corretta, rispettosa delle regole alla base del comune vivere civile altrettanto è da pretendersi nella loro azione da parte degli organi deputati al controllo sociale”.

[26] Sembra, così, avverarsi la previsione formulata da Thomas Weigend in merito alle tendenze evolutive del diritto penale nel XXI secolo, nel quale i membri della società del rischio “sono disposti ad accettare limitazioni alla loro di libertà, per averne in cambio protezione a fronte delle molteplici insicurezze e dei pericoli che incontrano nella loro vita” (Weigend T., Dove va il diritto penale? Problemi e tendenze evolutive nel XXI secolo, cit., 75 ss.): “Se la mia previsione è corretta, ci dobbiamo aspettare una estensione quantitativa del diritto penale in diversi ambiti (della vita associata) che non necessariamente saranno interessati da un coevo miglioramento qualitativo delle rispettive funzionalità. Sono potenzialmente sotto attacco i limiti che tradizionalmente il potere statale si impone a tutela del cittadino. La circostanza che le linee di politica criminale sono elaborate al livello sovranazionale dell’Unione europea e meno a livello nazionale – benché sul punto non sia qui possibile dilungarsi – dà ulteriore avallo a questa prognosi pessimistica. Ci stiamo probabilmente muovendo in un mondo dove l’armonia conta più della libertà. In questo contesto il diritto penale è chiamato ad assicurare un’armonia libera da fattori di disturbo, nel rispetto reciproco fra le persone, attraverso una serie di regole di comportamento penalmente sanzionate, volte alla preservazione dell’ordine economico e alla conservazione di una società complessivamente sana. Come ogni “nuovo mondo” (nel senso del Brave new world) anche questo ha la duplice potenzialità di evolversi nel senso sia dell’utopia pacifica, sia della distruttiva distopia di un’asfissiante tirannia delle opinioni. Comunque sia, il diritto penale è destinato a mutare il proprio volto: non sarà più un padre severo che punisce duramente alcune infrazioni, lasciando per il resto una certa libertà nella scelta dello stile di vita; sarà piuttosto come una madre premurosa, disposta ad accompagnare e ad ammonire costantemente il proprio figlio”.

[27] Sin dalle origini, peraltro, l’ablazione dei patrimoni di provenienza illecita non è rimasta confinata all’ambito della criminalità di tipo mafioso, ma – per effetto del rinvio (ritenuto “mobile” dalla giurisprudenza prevalente) contenuto nell’art.19 l. n.152/1975, che stabiliva l’applicabilità di tutte le disposizioni della l.n.575/1965 a talune delle fattispecie previste dall’art.1 l. n.1423/1956 – fu subito ritenuta estesa ai soggetti indicati quali destinatari di misure di prevenzione personali ai sensi delle fattispecie di ‘pericolosità generica’ previste dalla l. n.1423/1956.

[28] Cfr. Palazzo F.C., Corso di diritto penale, VIII ed., Torino 2021, p.618.

[29] Sul punto, cfr. Palazzo F.C., Corso di diritto penale, loc. cit., che richiama i contenuti del 4° e del 1° Protocollo addizionale alla CEDU rispettivamente per le misure personali e per quelle patrimoniali.

[30] Così Fiandaca G. – Musco E., Diritto penale. Parte generale, Bologna, 2009, p.826, con richiamo alle argomentazioni di Bricola F., Forme di tutela ‘ante-delictum’ e profili costituzionali della prevenzione, cit., 51.

[31] Cfr. Palazzo F.C., Corso di diritto penale, loc.cit..

[32] L’iniziativa economica privata assurge da libertà del singolo a principio ordinatore del sistema economico, anche alla luce delle dinamiche concorrenziali del mercato eurounitario. Osserva in proposito Maugeri A.M., Le moderne sanzioni patrimoniali tra funzionalità e garantismo, Milano 2001, spec. p.345, che “l’intervento tende, prima che a prevenire la pericolosità sociale, ad ostacolare l’accumulazione del prodotto economico-patrimoniale delle attività illecite, per impedire che tali profitti, ormai divenuti eccessivi per limitarsi a finanziare le mere attività illecite, inquinino il tessuto economico”.

[33] Per tutti, cfr. Moccia S., La confisca quale mezzo di contrasto alla criminalità organizzata, in Aa.Vv., Nuove strategie per la lotta al crimine organizzato transnazionale, a cura di V. Patalano, Torino 2003, 382. L’illustre A. sottolinea la necessità di un profondo ripensamento dell’istituto, riconoscendogli un’unica natura sanzionatoria e dunque sottoponendone l’applicazione “agli ordinari principi che regolano l’inflizione delle sanzioni penali”; Cavaliere A., Osservazioni intorno al concetto di “materia penale”, tra Costituzione e CEDU, cit., 48, a giudizio del quale l’espediente concettuale del riconoscimento di una funzione o finalità ripristinatoria alla confisca di prevenzione, utilizzato dalla Corte Edu, “tende a due obiettivi connessi: essa vuole, da un lato, sminuire l’afflittività dell’ablazione patrimoniale, affermando che si tratti di beni che, fin dall’inizio, non spetterebbero al prevenuto o al condannato, e, dall’altro, intende sostenere, in realtà, che si tratti – pur sempre – di una sanzione, ma non penale”.

[34] La confisca in ambito eurounitario si configura come una misura irrevocabile, una “sanzione o misura definitiva imposta da un organo giurisdizionale a seguito di un procedimento connesso a un reato, che provoca la privazione definitiva di un bene di una persona fisica o giuridica” (art.2 Reg. UE/2018/1805 e d.lgs. 7 dicembre 2023 n.203, recante Disposizioni per il compiuto adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del Regolamento UE 2018/1805 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 novembre 2018, relativo al riconoscimento reciproco dei provvedimenti di congelamento e di confisca, consultabile in www.normattiva.it.

[35] Il termine “congelamento” (freezing o seizure) va inteso quale provvedimento ablatorio provvisorio da assumere in vista dell’eventuale successiva confisca, come tale sussumibile nella nozione di sequestro finalizzato alla confisca, sebbene si attagli anche al sequestro probatorio.

[36] La decisione quadro 2005/212/GAI è consultabile in Gazz.Uff. U.E. 68/51 del 15 marzo 2005. Tra gli strumenti precedentemente adottati (e comunque poco utilizzati) in materia di mutuo riconoscimento dei provvedimenti di sequestro e confisca vanno menzionate anche la Decisione quadro 2003/577/GAI, relativa all’esecuzione nell’Unione europea dei provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro probatorio, e la Decisione quadro 2006/783/GAI (cui è stata data attuazione in Italia con il d.lgs. n.137/2015) in relazione alla confisca.

[37] Cfr. Maugeri A.M., Proposta di direttiva in materia di congelamento e confisca dei proventi del reato: prime riflessioni, in Riv. trim. dir. pen. cont. 2012, II, 180 ss..

[38] Cfr. Maugeri A.M., Proposta di direttiva in materia di congelamento e confisca dei proventi del reato: prime riflessioni, loc. cit.. L’A. ricorda che anche la Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale del 2002 prevedeva l’inversione dell’onere della prova circa l’origine dei profitti. Nel 1998 è stata adottata dal Consiglio l’Azione comune 98/699/GAI sul riciclaggio di denaro e l’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato, “con l’obiettivo di potenziare la lotta contro la criminalità organizzata, in complementarietà con quanto già predisposto dal Consiglio d’Europa con la Convenzione di Strasburgo del 1990 n.141”. A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, l’azione comune del 1998 è stata sostituita nel 2001 con la decisione quadro n.2001/500/GA.

[39] Per ulteriori approfondimenti cfr. Cimmino A., Le misure di prevenzione patrimoniali antimafia. Tra norme interne e prospettive sovranazionali¸ Milano 2019, p.144; Furciniti G. – Frustagli D., Il sequestro e la confisca dei patrimoni illeciti nell’Unione europea, Padova 2016, spec. p.83 ss..

[40] Cfr. Pelissero M., Le misure di prevenzione nel contrasto alla criminalità organizzata. Efficienza e garanzie nella prospettiva sovranazionale, in Aa.Vv., Politica criminale e cultura giuspenalistica. Scritti in onore di Sergio Moccia, a cura di A. Cavaliere, C. Longobardo, V. Masarone, F. Schiaffo e A. Sessa, Napoli 2017, 681.

[41] Sul punto, cfr. Maugeri A.M., Proposta di direttiva in materia di congelamento e confisca dei proventi del reato: prime riflessioni, cit., 182, che menziona a titolo esemplificativo il civil forfeiture inglese, irlandese, statunitense e australiano.

[42] V. ancora Maugeri A.M., Proposta di direttiva in materia di congelamento e confisca dei proventi del reato: prime riflessioni, loc.cit., 182, secondo cui l’uso del termine ‘fatto circostanziato’ “sembrerebbe escludere la possibilità di fondare la confisca sulla base di meri sospetti (mera congettura ipotetica), che non assumono per lo meno la dignità di indizi (‘una forma del ragionamento attraverso il quale da un fatto noto, attraverso l’applicazione di un medio rappresentato da una regola scientifica, tecnica o dell’esperienza, è possibile indurre l’esperienza di un fatto ignoto’), se non di una vera e propria prova. L’accusa, quindi, deve riuscire a provare l’origine illecita del bene, anche attraverso una prova indiziaria (indizi gravi, precisi e concordanti) e non può accontentarsi di mere presunzioni o sospetti. Ciò non vuol dire provare i crimini dai quali provengono i beni, ma fornire sufficienti elementi (fatti circostanziati) dai quali emerga che i beni non siano stati acquistati in maniera lecita”.

[43] Cfr. Pelissero M., Le misure di prevenzione nel contrasto alla criminalità organizzata. Efficienza e garanzie nella prospettiva sovranazionale, cit., 681. L’A. precisa che tanto la decisione quadro 212/2005/GAI che la direttiva 2014/42/UE si conformano al primo modello, prevedendo che in caso di condanna per un reato, “compreso tra quelli indicati all’art.3 e suscettibile di produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico”, si possano confiscare al soggetto condannato, oltre ai beni provento del reato (confisca diretta), anche altri beni che l’autorità giudiziaria ritenga derivanti dall’attività criminosa (confisca allargata). In realtà, come l’illustre A. riconosce nel prosieguo della trattazione in riferimento alla direttiva 2014/42/UE, “la direttiva fissa norme minime in tema di congelamento e confisca dei beni, lasciando liberi di Stati membri di introdurre norme più incisive (il corsivo è dell’A.) rispetto al minimum indicato dalla decisione quadro”, ragion per cui “le fonti dell’Unione europea, (…) non escludono, di per sé, la prevenzione patrimoniale ante delictum, anche se non la disciplinano”.

[44] “Gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter procedere alla confisca, totale o parziale, dei beni che appartengono a una persona condannata per un reato suscettibile di produrre, direttamente o indirettamente, un vantaggio economico, laddove l’autorità giudiziaria, in base alle circostanze del caso, compresi i fatti specifici e gli elementi di prova disponibili, come il fatto che il valore dei beni è sproporzionato rispetto al reddito legittimo della persona condannata, sia convinta che i beni in questione derivino da condotte criminose”: art.5 della direttiva, testo consultabile in Gazz. uff. Un. eur. del 29 aprile 2014 e in https://eur-lex.europa.eu. L’art.6 ‘estende’ la confisca a carico dei terzi che erano o che avrebbero dovuto essere a conoscenza della provenienza illecita dei beni.

[45] Il provvedimento è giustificato come effetto della crescente espansione della criminalità organizzata transfrontaliera, il cui motore principale è il profitto economico. In  questo  ambito, uno  strumento  particolarmente efficace per combattere  il  fenomeno  è costituito proprio  dal  congelamento  e  dalla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato. “Nell’attuazione della presente direttiva con riguardo alla confisca di beni di valore corrispondente ai beni strumentali al reato, le pertinenti disposizioni potrebbero essere applicate se, alla luce delle circostanze particolari del caso di specie, tale misura è proporzionata, considerato, in particolare, il valore dei beni strumentali interessati. Gli Stati membri possono anche considerare se, e in che misura, il condannato sia responsabile di rendere impossibile la confisca dei beni strumentali”: considerando n.17 della direttiva. “Nell’attuazione della presente direttiva, gli Stati membri possono prevedere che, in circostanze eccezionali, la confisca non sia ordinata qualora, conformemente al diritto nazionale, essa rappresenti una privazione eccessiva per l’interessato, sulla base delle circostanze del singolo caso, che dovrebbero essere determinanti. È opportuno che gli Stati membri facciano un ricorso molto limitato a questa possibilità e abbiano la possibilità di non ordinare la confisca solo quando essa determinerebbe per l’interessato una situazione critica di sussistenza”: considerando n.18 della direttiva. Per un’approfondita disamina si rinvia a cfr. Maugeri A.M., La direttiva 2014/42/UE relativa alla confisca degli strumenti e dei proventi da reato nell’unione europea tra garanzia ed efficienza: un “work in progress”, in Dir. pen. cont. – Riv. trim. 2015, I, 300 ss.; Id., La direttiva 2014/42/UE come strumento di armonizzazione della disciplina della confisca nel diritto comparato, in Aa.Vv., Confische e sanzioni patrimoniali nella dimensione interna ed europea, a cura di D. Castronuovo e C. Grandi, Napoli 2021, 13.

[46] Così Brizzi F., Il procedimento di prevenzione: prospettive de jure condendo, in Arch. pen. 2015, III, 4.

[47] Cfr. Cimmino A., Le misure di prevenzione patrimoniali antimafia. Tra norme interne e prospettive sovranazionali¸ cit., p.151.

[48] Cfr. Maugeri A.M., La resa dei conti: alle sezioni unite la questione sulla natura della confisca antimafia e sull’applicazione del principio dirretroattività. Osservazioni a margine di Cass. Sez. VI, ord. 30 gennaio 2014, in www.dirittopenalecontemporaneo.it. La proposta formulata dalla Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni, A7-0178/2013 del 20 maggio 2013, è consultabile in www.europarl.europa.eu/sides/get. Il richiamo è ai parametri elaborati a partire dalla sentenza Engel dell’8 giugno 1976: qualificazione giuridico-formale sancita dal diritto nazionale, secondo la quale “occorre anzitutto sapere se le previsioni che definiscono l’illecito in questione appartengono, secondo il sistema legale dello Stato resistente, alla sfera del diritto penale, disciplinare o entrambi assieme”; natura dell’illecito e funzione del conseguente provvedimento previsto, che deve essere applicabile in modo generale e avere scopo preventivo e repressivo; in ultimo, gravità della sanzione, che non deve necessariamente essere privativa della libertà personale, come confermato in successive sentenze. V. altresì Corte Edu, sez.II, 4 marzo 2014 su ricorso n.18640/10, Grande Stevens e altri c. Italia, in www.giustizia.it. Per un differente approccio cfr. Cavaliere A., Osservazioni intorno al concetto di “materia penale”, tra Costituzione e CEDU, cit., spec. 10 e 37 ss., ove l’A. rimarca la distinzione tra scopi preventivi e scopi punitivi-repressivi operata dalla Corte Edu ed al contempo critica l’impostazione, desunta dal secondo ‘criterio Engel’, in forza della quale sarebbe la gravità, la natura o qualità, la struttura intrinseca dell’illecito a qualificare il diritto penale, potendo di fatto ritenersi sufficiente ad escludere dalla materia penale e, dunque, dalle garanzie convenzionali del diritto e del procedimento penale, sanzioni privative di diritti fondamentali “sulla base dell’argomento costituito dalla loro finalità di prevenzione della pericolosità”.

[49] Art.2.1: per provvedimento di congelamento si intende una “decisione emessa o convalidata da un’autorità di emissione al fine di impedire la distruzione, la trasformazione, la rimozione, il trasferimento o l’alienazione di beni in vista della loro confisca”.

[50] Art.2.2: per provvedimento di confisca si intende una “sanzione o misura definitiva imposta da un organo giurisdizionale a seguito di un procedimento connesso a un reato, che provoca la privazione definitiva di un bene di una persona fisica o giuridica”.

[51] Sul punto, cfr. circ. prot.2079 del 12 gennaio 2021 del Ministero dell’Interno, Dipartimento della P.S. – Direzione Centrale Anticrimine, che richiama l’attenzione sulle potenzialità degli strumenti di cooperazione tra gli Stati in materia di sequestro e confisca e invita le articolazioni territoriali ad adottare le opportune disposizioni volte a rendere possibile, in collaborazione con le autorità giudiziarie, l’esecuzione di misure di congelamento e confisca di beni all’estero, secondo quanto previsto dal regolamento europeo. Le disposizioni attuative del Regolamento per gli Uffici Giudiziari sono state illustrate altresì da apposita circolare del Dipartimento per gli Affari di Giustizia, Direzione Generale degli Affari Internazionali e della Cooperazione giudiziaria, datata 18 febbraio 2021.

[52] Il regolamento, direttamente applicabile sin dal 19 dicembre 2020, ha sostituito l’articolata disciplina previgente, costituita dalla decisione 2007/845/GAI del Consiglio sul reperimento dei beni, dalla decisione quadro 2005/212/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato, dalla direttiva 2014/42/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell’Unione europea, dalla decisione quadro 2003/577/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa all’esecuzione nell’Unione europea dei provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro probatorio, e dalla decisione quadro 2006/783/GAI del Consiglio, del 6 ottobre 2006, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca, queste ultime due tuttora applicabili nei confronti degli Stati membri non vincolati dal regolamento (Danimarca e Irlanda), cui avevano fatto seguito il d.lgs. 15 febbraio 2016 n.35 e il d.lgs. 7 agosto 2015, n.137. Per un approfondimento sul tema cfr. Della Ragione L., D.Lgs. 203/2023: l’Italia si adegua alla normativa europea in tema di congelamento e confisca, in www.altalex.it, 9 gennaio 2024, 2.

[53] Sul tema, cfr. Corte cost., 25 marzo 2015 n.49, in www.giurcost.org, ove si richiede un pieno accertamento della responsabilità dell’imputato e della malafede del terzo eventualmente colpito dalla confisca, pur non considerato precluso nel caso di proscioglimento dovuto a prescrizione, potendo di fatto la pronuncia contenere l’accertamento del fatto illecito, ai soli fini della confisca del bene lottizzato. In altri termini, “ai fini della confisca urbanistica rileva non la forma della pronuncia, ma la sostanza dell’accertamento” In dottrina, cfr. Scarcella A., La confisca urbanistica tra interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata: possibile la quadratura del cerchio? in Aa.Vv., Confische e sanzioni patrimoniali nella dimensione interna ed europea, cit., 129 ss..

[54] Cfr. Cass. pen., sez. un. 26 giugno 2015 n.31617, consultabile in www.cortedicassazione.it,in linea con la giurisprudenza della Corte Edu.

[55] Sebbene assimilabile all’ipotesi di cui all’art.5 della direttiva 2014/42/GAI, che qualifica espressamente la circostanza della sproporzione come uno degli “elementi di prova” di cui il giudice può disporre per convincersi che i beni derivino da condotte criminose, lo standard probatorio di questa tipologia di confisca si fonda su un meccanismo presuntivo a diverso e “più ristretto ambito” (Corte cost., 21 febbraio 2018 n.33, loc. cit.). Sul punto, cfr. Della Ragione L., D.lgs. 203/2023: l’Italia si adegua alla normativa europea in tema di congelamento e confisca, cit., 3, a parere del quale la differenza dello standard probatorio evidenziata dalla Consulta sarebbe solo ‘quantitativa’, senza affatto negare la qualità processuale del concetto di sproporzione, che rimane appunto ‘elemento di prova’ e che, proprio in quanto unico elemento, va sottoposto a un rigoroso accertamento in concreto circa la sua pregnanza nel caso di specie. L’ipotesi di confisca, disciplinata dall’art.240-bis c.p., dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione del Regolamento anche nel momento in cui venga prevista in un procedimento di esecuzione, in forza di quanto previsto dall’art.676 c.p.p.. Quest’aspetto – prosegue l’A. – è stato oggetto di contrasti giurisprudenziali, “incentrati sull’assenza del rispetto del diritto di difesa, conflitti poi risolti dalla giurisprudenza di legittimità: secondo le Sezioni unite, infatti, non vi è una violazione del diritto alla difesa, costituzionalmente garantito dall’art.24, comma 2, Cost., ‘perché tale diritto non è da intendersi in senso assoluto, ma va modulato secondo l’oggetto’ (Cass. pen., sez. un., 17 luglio 2001 n.29022, in www.cortedicassazione.it). Questa possibilità, ad oggi, è anche confermata a seguito dell’introduzione del comma 1 dell’art.183-quater del d.lgs. n.271/1989 ad opera del d.lgs. n.21/2018, trattandosi, in ogni caso, di un ‘procedimento in materia penale’, nell’accezione conforme al significato specificato al considerando n.13 del regolamento”.

[56] Così Della Ragione L., D.Lgs. 203/2023: l’Italia si adegua alla normativa europea in tema di congelamento e confisca, loc.cit.. Ci si si riferisce al “complesso reticolo di garanzie costituzionali della materia penale” e in primo luogo al principio di stretta legalità, inteso “sia come esistenza di una base legale, sia come direttiva per il legislatore di uso di elevati standard di qualità della legge, esigendosi che la stessa sia sufficientemente precisa, accessibile e prevedibile, sia come sinonimo di divieto inderogabile di applicazione retroattiva sfavorevole al reo”.Vengono, altresì, in rilievo le istanze di necessità e ragionevolezza della misura di prevenzione, a fronte del ricorso sempre più ampio e generalizzato agli “strumenti più estremi della politica criminale”, nonché di proporzione, quale garanzia del ne bis in idem, della giusta misura in termini sanzionatori e della “stretta connessione tra tipologia dei destinatari, contenuto delle misure e finalità dalle stesse”.

[57] Ci si riferisce, in particolare, al provvedimento della Corte Edu adottato nella vicenda Cavallotti (Corte Edu, sez.I, 28 agosto 2023, appl. n.29614/16, in www.giustizia.it), esaminata più avanti, “da cui emerge una nuova sensibilità, nel contesto delle misure di prevenzione, verso i principi liberal-garantisti del modello di diritto penale ad orientamento costituzionale: in particolare, viene in rilievo il necessario rispetto della presunzione d’innocenza, ovvero la surrettizia qualifica della confisca di prevenzione quale sanzione non penale, come tale violativa, in sostanza, dell’art.7 della Convenzione europea, nonché dei principi di proporzione e necessità in caso di sentenza di assoluzione in sede penale. Su queste basi, anche alla luce della nuova opzione della Corte Edu, sarebbe possibile superare la nozione di ‘pena del sospetto’ e osservare che le misure di prevenzione in generale, e conseguentemente anche la confisca di prevenzione, meriterebbero di essere considerate sanzioni penali proprio alla stregua dei noti Engel criteria”:cfr.Della Ragione L., D.Lgs. 203/2023: l’Italia si adegua alla normativa europea in tema di congelamento e confisca, loc.cit.. Sull’argomento, con un diverso approccio interpretativo, cfr. altresì Finocchiaro S., La confisca senza condanna nello spazio europeo: mentre a Bruxelles è in cantiere una nuova direttiva, a Strasburgo l’Italia è sotto esame nel ricorso ‘Cavallotti’, in Sist. pen. 2023, XI, 77 ss..

[58] Cfr. Grandi C., Il mutuo riconoscimento dei provvedimenti di confisca alla luce del regolamento (UE) 2018/2015, in Aa.Vv., Confische e sanzioni patrimoniali nella dimensione interna ed europea, cit., 99.

[59] Si tratta di un esito fortemente voluto dalla rappresentanza italiana, che “ha sollecitato un ampliamento dell’ambito di applicazione del regolamento anche in relazione a provvedimenti di confisca senza condanna pronunciati in un procedimento di stampo civilistico o amministrativo, richiamando la nozione di “materia penale” adottata nella direttiva 2011/99 del 13 dicembre 2011 sull’Ordine di Protezione Europeo delle Vittime (per consentire il riconoscimento a ordini di protezione delle vittime di reato assunti da un’autorità giudiziaria non solo penale, ma anche civile o amministrativa)”: cfr. Maugeri A.M., Il regolamento (UE) 2018/1805 per il reciproco riconoscimento dei provvedimenti di congelamento e di confisca, in Riv. trim. dir. pen. cont. 2019, I, 45. L’A. evidenzia che nella versione originale si prevedeva il mutuo riconoscimento dei provvedimenti emanati in un processo penale (criminal proceeding), mentre nella versione ultima ci si riferisce ad un “procedimento in materia penale”.

[60] Sul punto, cfr. Maugeri A.M., Il regolamento (UE) 2018/1805 per il reciproco riconoscimento dei provvedimenti di congelamento e di confisca, cit., 34 ss., secondo cui il problema di fondo che rimane è “stabilire cosa si intenda con procedimento in materia penale, se cioè vi possa rientrare qualunque procedimento volto all’applicazione di forme di confisca di proventi o strumenti del reato, indipendentemente dalla qualificazione interna del procedimento in questione e dalla relativa disciplina impiegata negli Stati membri. In particolare nell’ambito della categoria dei provvedimenti ibridi che caratterizza l’adozione di forme di confisca allargate e senza condanna, sussistono dei procedimenti definiti dal legislatore interno ‘civili’ o ‘amministrativi’ o destinati all’adozione di forme di confisca incluse ‘nella materia civile o amministrativa’, ma che rientrano perfettamente nella definizione di ‘procedimenti connessi ad un reato’ in quanto riguardano i profitti o gli strumenti del reato, come ad esempio il procedimento volto ad applicare il civil recovery britannico o, anche se l’Irlanda non aderisce al Regolamento, il civil forfeiture irlandese”.

[61] Il testo della direttiva è consultabile in http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1260/oj e, tradotta, su https://eur-lex.europa.eu/ e sulla Gazzetta Ufficiale europea del 2 maggio 2024.

[62] L’art.12, che riecheggia l’art.240 c.p. italiano, si riferisce alla confisca che segue ad una sentenza di condanna ed è finalizzata all’apprensione – anche per equivalente – di beni strumentali e dei proventi del reato commesso.

[63] L’art.14 descrive una misura ‘estesa’, che mira all’apprensione dei beni che appartengono a una persona condannata per un reato dal quale possano derivare vantaggi economici. Analogamente a quanto previsto dall’art.240 bis c.p. (c.d. confisca allargata), la confisca estesa presuppone una sentenza di condanna intervenuta per un reato lucrogenetico, che si assume rivelatore di una sottostante attività criminosa che abbia prodotto una serie di vantaggi economici. Risulta, pertanto, legittima l’apprensione dei beni, a condizione che la loro derivazione criminosa si fondi su fatti specifici ed elementi di prova, tra cui rileva il dato della sproporzione tra il valore dei cespiti e il reddito legittimamente dichiarato dalla persona condannata. Tale confisca, ai sensi dell’art.14 § 2, si applica “almeno alle figure elencate nell’art.2 paragrafi da 1 a 3, qualora tali reati siano punibili con una pena privativa della libertà di durata massima non inferiore a quattro anni”.

[64] L’art.15 propone una tipologia alquanto peculiare di confisca, che non trova diretta corrispondenza nel sistema italiano: a differenza della confisca tradizionale (art.240 c.p.) e della confisca allargata (art.240 bis c.p.), essa prescinde da una sentenza di condanna (ma non anche dal processo penale) e, diversamente da quanto avviene per la confisca di prevenzione, ha ad oggetto non solo i proventi illeciti, ma anche i beni strumentali alla commissione del reato, risultando pur sempre riconnessa ad un processo penale, la cui instaurazione ne costituisce il presupposto formale.

[65] Cfr. Cavaliere A., Osservazioni intorno al concetto di “materia penale”, tra Costituzione e CEDU, 17.

[66] Per tutti, cfr. Monaco L., Le risposte del sistema sanzionatorio ai fatti di criminalità organizzata, in Aa.Vv., Criminalità organizzata e risposte ordinamentali. Tra efficienza e garanzia, a cura di S. Moccia, Napoli 1999, 255-256: “la maggior efficienza che si ottiene attraverso le risposte ordinamentali che si sviluppano sul piano della prevenzione, e quindi la miglior tutela delle esigenze di difesa sociale, vengono anche qui pagate ad un altissimo costo, che è quello della civiltà del diritto. Non può infatti negarsi che sul piano delle misure preventive venga reso centrale il ruolo dell’indizio di mafiosità, l’indizio di appartenenza all’associazione criminale. Su questo piano viene però anche affievolita la logica della prova. Il sistema, a ben vedere, disimpara la logica della prova, per apprendere quella degli indizi. Non va taciuto che quella degli indizi è, in realtà, una strada ben nota ai sistemi del diritto processuale penale, sistemi che non a caso si sono ovunque preoccupati di rafforzarla con opportune garanzie. L’indizio per aver valore probante deve essere un indizio grave e preciso. E non basta. Un solo indizio non è infatti sufficiente a sostituire la prova. Occorre una pluralità di indizi che siano, tra di loro, concordanti. Ciò differenzia l’indizio dalla prova, che può anche essere unica e venire raggiunta attraverso una serie di mere concatenazioni logiche. Ma sul piano delle misure di prevenzione anche questo sembra essere troppo: il sistema penale abbandona il sistema delle prove e degli indizi, e tende pericolosamente ad accontentarsi della logica dei sospetti”. Sull’argomento, cfr. Occhipinti A., La confisca di prevenzione a quarant’anni dalla legge Rognoni-La Torre, in Giur. pen. 2022, IX, consultabile in www.giurisprudenzapenale.com; Id., Sul diritto penale della prevenzione: nuovi orizzonti e limiti applicativi, ivi, 2019, XII.

[67] La norma prevede, altresì, che nel determinare se tali beni debbano essere confiscati si tiene conto di “tutte le circostanze del caso, compresi gli elementi di prova disponibili e i fatti specifici che possono comprendere: a) il fatto che il valore dei beni è considerevolmente sproporzionato rispetto al reddito legittimo dell’interessato; b) il fatto che non vi è una fonte lecita plausibile di beni; c) il fatto che l’interessato è collegato a persone connesse a un’organizzazione criminale”.

[68] Cfr. Considerando n.28 della Proposta di direttiva, sottoposta al vaglio del Parlamento nel maggio 2023, consultabile su https://eur-lex.europa.eu. Sul punto, cfr. Maugeri A.M., La proposta di una nuova direttiva per la confisca dei beni: l’armonizzazione e l’actio in rem contro il crimine organizzato e l’illecito arricchimento, in Sist. pen. 2024, IV, 3; Finocchiaro S., La confisca senza condanna nello spazio europeo: mentre a Bruxelles è in cantiere una nuova direttiva, a Strasburgo l’Italia è sotto esame nel ricorso “Cavallotti”, loc. cit..

[69] In tal senso, cfr. Balsamo A., L’impatto sulla normativa nazionale antimafia della Direttiva (UE) 2024/1260 del 24 aprile 2024, riguardante il recupero e la confisca dei beni, in www.sistemapenale.it 2024, XI, 5, il quale evidenzia come le disposizioni della Direttiva 2024/1260 e del Regolamento 2018/1805, lette congiuntamente, realizzano il comune progetto di “consentire agli Stati europei di reagire alla globalizzazione della criminalità con una risposta altrettanto globale, in cui i profili di efficienza e di garanzia si rafforzano a vicenda”. Sull’argomento, per ulteriori approfondimenti, cfr. Finocchiaro S., La nuova direttiva dell’Unione europea in materia di sequestro e confisca, in Sist. pen. 2024, VI, 105 ss..

[70] Così Balsamo A., L’impatto sulla normativa nazionale antimafia della Direttiva (UE) 2024/1260 del 24 aprile 2024, riguardante il recupero e la confisca dei beni, cit., 2.

[71] Sul punto, v. ancora Balsamo A., L’impatto sulla normativa nazionale antimafia della Direttiva (UE) 2024/1260 del 24 aprile 2024, riguardante il recupero e la confisca dei beni, cit., 4, a parere del quale essa si identifica con la fattispecie delineata dall’art.1, punto 1), della Decisione quadro 2008/841/GAI (“un’associazione strutturata di più di due persone, stabilita da tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati punibili con una pena privativa della libertà (…) non inferiore a quattro anni (…) per ricavarne, direttamente o indirettamente, un vantaggio finanziario o un altro vantaggio materiale”), la quale, a sua volta, rispecchia la definizione di “gruppo criminale organizzato” contenuta nella  Convenzione ONU di Palermo del 2000”.

[72] Tra le numerose decisioni assunte in materia dalla Corte di Strasburgo cfr. Corte Edu 5 gennaio 2010, Bongiorno ed altri c. Italia, in www.giustizia.it; Corte Edu 27 maggio 2004, Licata c. Italia, Corte Edu, 20 giugno 2002, Andersson c. Italia ed in particolare Corte Edu 4 settembre 2001, Riela c. Italia, ric. n.52439/99, in https://eur-lex.europa.eu, che tra le prime ha esaminato la confisca disciplinata dall’art.2-ter della legge n.575 del 1965, “sussumendola nell’ambito civile di cui all’art.6, § 1 CEDU, tra l’altro richiamando la sentenza 22 febbraio 1994, Raimondo c. Italia”, in Cass. pen. 1994, 2252 e in Riv. dir. um. 1994, 95 ss.. Sul punto, cfr. Brizzi F., Il procedimento di prevenzione: prospettive de jure condendo, loc. cit..

[73] Cfr. Maugeri A.M., Il regolamento (UE) 2018/1805 per il reciproco riconoscimento dei provvedimenti di congelamento e di confisca, cit., 46: “La Corte europea dei diritti dell’uomo esprime un generale orientamento di particolare favore nei confronti di forme di confisca senza condanna, non solo perché se ne conferma sempre la sostanziale compatibilità con i principi della C.e.d.u. sottraendo tali misure ai principi della materia penale, ma in quanto si evidenzia un più generale orientamento sovrannazionale favorevole al riconoscimento della validità dell’utilizzo del civil forfeiture come strategia di politica criminale contro gravi fenomeni criminali”.

[74] Cfr. Corte Edu, sez.IV, 12 maggio 2015 n.36862/05 (Gogitidze e altri c. Georgia), in www.anptes.org/cedu/sentenza/?id=1577. Nel caso concreto i giudici, pronunciandosi in relazione ad un’ipotesi di confisca senza condanna simile a quella di prevenzione, una confisca civile in rem diretta a colpire ricchezze di sospetta pronenienza illecita, nella disponibilità di pubblici ufficiali accusati di reati contro la pubblica amministrazione, hanno escluso collegamenti con la matière pénale e sottolineato la funzione sia general-preventiva che compensatoria della misura, ‘riportando’ il destinatario alla situazione patrimoniale in cui si trovava prima del verificarsi dell’ingiusto arricchimento e restituendo al legittimo proprietario (o, in sua mancanza, allo Stato) i beni acquisiti in modo illecito. Per un commento su questa pronuncia cfr. Finocchiaro S., La confisca “civile” dei proventi da reato. Misura di prevenzione e civil forfeiture: verso un nuovo modello di non-conviction based confiscation, Milano 2018, p.282 ss.; Maugeri A.M., Una parola definitiva sulla natura della confisca di prevenzione? Dalla Sezioni Unite Spinelli alla sentenza Gogitidze della Corte EDU sul civili forfeiture, in Riv. it. dir. proc. pen. 2015, 960 ss.; Viganò F., Riflessioni sullo statuto costituzionale e convenzionale della confisca “di prevenzione” nell’ordinamento italiano, in Aa.Vv., La pena, ancora: fra attualità e tradizione, Studi in onore di Emilio Dolcini, a cura di C.E. Paliero – F. Viganò – F Basile – G.L. Gatta, Milano 2018, II, 886 ss..

[75] Cfr. Corte Edu, 17 maggio 2011 su ricorso n.24920/07 (Capitani e Campanella c. Italia), cit. in Maugeri A.M., La resa dei conti: alle sezioni unite la questione sulla natura della confisca antimafia e sull’applicazione del principio di irretroattività, cit., 12, secondo la quale “le misure di prevenzione previste dalle leggi italiane che non importano un giudizio di colpevolezza, ma hanno lo scopo di impedire il compimento di atti criminali, non possono essere paragonate ad una pena”. Va osservato, tuttavia, che se da un lato il principio del ne bis in idem sancito dall’art.50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea “non osta a che uno Stato membro imponga, per le medesime violazioni, una combinazione di sanzioni amministrative e penali, al fine di tutelare gli interessi dell’Unione”, dall’altro “altrettanto vero è che il giudice nazionale ha l’obbligo di verificare che le sanzioni non abbiano, in concreto (…) natura sostanzialmente penale, per evitare una duplicazione”: cfr. De Lia A., La sconfinata giovinezza delle misure di prevenzione, in Arch. pen. 2017, I, 24 e giurisprudenza comunitaria ivi menzionata (in particolare, Corte Edu, 10 febbraio 2015, Kiiveri c. Finlandia; Corte Edu, 27 novembre 2014, Lucky Dev c. Svezia, in www.italgiure.giustizia.it, da cui si evince il costante riconoscimento della natura punitiva per tutti “quei provvedimenti che, seppur irrogati dall’autorità amministrativa, impongano delle apprezzabili limitazioni della libertà personale e che abbiano un carattere di particolare afflittività”.

^[76] La Corte europea dei diritti dell’uomo ha affermato più volte che le regole del giusto processo rilevano anche per l’applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali: cfr. Corte Edu, 15 giugno 1999, Prisco c. Italia, in https://eur-lex.europa.eu; 22 febbraio 1994, Raimondo c. Italia, cit.; 13 novembre 2007, Bocellari e Rizza c. Italia, in Cass. pen. 2008, 2657; 8 luglio 2008, Pierre ed altri c. Italia; 5 gennaio 2010, Bongiorno c. Italia, cit.. In dottrina, cfr. Mangione A., Le misure di prevenzione antimafia al vaglio dei principi del giusto processo: riflettendo sull’art.111 Cost.,in Aa.Vv., Le misure di prevenzione patrimoniali dopo il “pacchetto sicurezza”, a cura di F. Cassano, Roma 2009, 29 ss..

[77] Un diverso approccio si registra per le misure di sicurezza personali, avendo la Corte di Strasburgo inequivocabilmente censurato la violazione dell’art.7 CEDU e in particolare del divieto di irretroattività dei reati e delle pene nei casi in cui l’utilizzo di uno strumento sanzionatorio che ha lo stesso contenuto della pena (ad esempio, nel caso della privazione della libertà personale), nonché la stessa afflittività e funzione repressiva, non venga formalmente qualificato come pena, bensì come sanzione amministrativa o, appunto, misura di sicurezza, al fine di eludere l’obbligo di rispettare le garanzie costituzionali dell’irretroattività e della determinatezza, consentendone una durata tendenzialmente indeterminata nel massimo: cfr. Corte Edu, 29 ottobre 2013, Varvara c. Italia, in https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org., con nota di Mazzacuva F., La confisca disposta in assenza di condanna viola l’art.7 Cedu.Qui la Corte di Strasburgo, relativamente ad un caso di applicazione della confisca urbanistica nelle ipotesi di proscioglimento per estinzione del reato,  guarda in termini sostanzialistici alle nozioni di reato e di pena, prescindendo dalle qualificazioni formali offerte dagli ordinamenti interni e ritenendo applicabili le garanzie della materia penale non solo alle sanzioni che sono letteralmente definite ‘pene’ nel diritto interno, ma anche a tutte le altre misure (ad esempio, ‘sottoposizione a misura di sicurezza a seguito di condanna penale’ e ‘misura di sicurezza quale reazione al reato’) che in concreto hanno la natura e la funzione – afflittiva e di prevenzione generale – tipica delle pene. Per ulteriori approfondimenti sul tema v. Masarone V., Le misure di sicurezza detentive alla luce della CEDU e della giurisprudenza di Strasburgo: dal sistema europeo di tutela dei diritti fondamentali ulteriori argomenti in favore del superamento del ‘doppio binario’, in Aa.Vv., Le misure di sicurezza personali: problemi e prospettive di riforma, a cura di S. Moccia e A. Cavaliere, Napoli 2023, 101 ss.; Id., Misure di sicurezza detentive e CEDU, in Riv. it. dir. proc. pen. 2022, I, 369 ss..

[78] Per una condivisibile critica a questo modello, tra gli altri, cfr. Maugeri A.M. – De Albuquerque P., La confisca di prevenzione nella tutela costituzionale multilivello: tra istanze di tassatività e ragionevolezza, se ne afferma la natura ripristinatoria (C. Cost. 24/2019), in Dir. pen. cont. – Riv. trim. 2019, III, 127; Di Paola F., La natura ripristinatoria della confisca di prevenzione: l’ultima frode delle etichette?, in Riv. it. dir. proc. pen. 2020, 373 ss.; Grasso G., Le misure di prevenzione personali e patrimoniali nel sistema costituzionale, in www.sistemapenale.it 2020, 23, secondo il quale “sottrarre le misure di prevenzione dallo statuto della pena (o comunque della sanzione punitiva) significa (…) incorrere in una pesante, evidente ed eclatante frode delle etichette”; Cavaliere A., Osservazioni intorno al concetto di “materia penale”, tra Costituzione e CEDU, cit., 53, a parere del quale “un concetto sostanziale di materia penale, funzionale ad evitare frodi delle etichette volte ad escludere l’applicazione dei principi costituzionali del diritto e del procedimento penale, deve fondarsi sulla gravità della sanzione”. Un diverso approccio si registra per le misure di sicurezza, avendo la Corte di Strasburgo inequivocabilmente censurato la violazione dell’art.7 CEDU e in particolare del divieto di irretroattività dei reati e delle pene nei casi in cui l’utilizzo di uno strumento sanzionatorio che ha lo stesso contenuto della pena (ad esempio, nel caso della privazione della libertà personale), nonché la stessa afflittività e funzione repressiva, non venga formalmente qualificato come pena, bensì come sanzione amministrativa o, appunto, misura di sicurezza, al fine di eludere l’obbligo di rispettare le garanzie costituzionali dell’irretroattività e della determinatezza, consentendone una durata tendenzialmente indeterminata nel massimo: cfr. Corte Edu, 29 ottobre 2013, Varvara c. Italia, in https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org., con nota di Mazzacuva F., La confisca disposta in assenza di condanna viola l’art.7 Cedu.Qui la Corte di Strasburgo, relativamente ad un caso di applicazione della confisca urbanistica nelle ipotesi di proscioglimento per estinzione del reato, approccia in termini sostanzialistici alle nozioni di reato e di pena, prescindendo dalle qualificazioni formali offerte dagli ordinamenti interni e ritenendo applicabili le garanzie della materia penale non solo alle sanzioni che sono letteralmente definite ‘pene’ nel diritto interno, ma anche a tutte le altre misure (ad esempio, ‘sottoposizione a misura di sicurezza a seguito di condanna penale’ e ‘misura di sicurezza quale reazione al reato’) che in concreto hanno la natura e la funzione – afflittiva e di prevenzione generale – tipica delle pene. Per ulteriori approfondimenti sul tema v. Masarone V., Le misure di sicurezza detentive alla luce della CEDU e della giurisprudenza di Strasburgo: dal sistema europeo di tutela dei diritti fondamentali ulteriori argomenti in favore del superamento del ‘doppio binario’, in Aa.Vv., Le misure di sicurezza personali: problemi e prospettive di riforma, a cura di S. Moccia e A. Cavaliere, Napoli 2023, 101-132; Id., Misure di sicurezza detentive e CEDU, in Riv. it. dir. proc. pen. 2022, I, 369 ss..

^[79] L’art.1 recita, al riguardo, che “ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni, Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende”.

[80] Cfr. Corte cost., 24 gennaio – 27 febbraio 2019 n.24, pubblicata in Gazz. Uff. 6 marzo 2019 n.10. Per un commento – anche fortemente critico – in dottrina, tra gli altri, Basile F. – Mariani E., La dichiarazione di incostituzionalità della fattispecie preventiva dei soggetti “abitualmente dediti a traffici delittuosi”: questioni aperte in tema di pericolosità, in DiScrimen 2019, VI, 10; Maiello V., La prevenzione ante delictum da pericolosità generica al bivio tra legalità costituzionale e interpretazione tassativizzante, in Giur. cost. 2019, 322 ss.; Pisani N., Misure di prevenzione e pericolosità “generica”, tra tassatività sostanziale e tassatività processuale, ivi, 332 ss.. Sull’argomento, v. altresì Finocchiaro S., Due pronunce della Corte costituzionale in tema di principio di legalità e misure di prevenzione a seguito della sentenza De Tommaso della Corte EDU, in Dir. pen. cont. 2019, III, 4; Mazzacuva F., L’uno-due della Consulta alla disciplina delle misure di prevenzione: punto di arrivo o principio di un ricollocamento su binari costituzionali?, in Riv. it. dir. proc. pen. 2019, 987 ss.; Maugeri A.M. – De Albuquerque P., La confisca di prevenzione nella tutela costituzionale multilivello: tra istanze di tassatività e ragionevolezza, se ne afferma la natura ripristinatoria (C. Cost. 24/2019), in Dir. pen. cont. – Riv. trim. 2019, III, 90, in Sist. pen. 2019, XI, 29; Cerfeda M., La prevedibilità ai confini della materia penale: la sentenza n.24/2019 della Corte Costituzionale e la sorte delle “misure di polizia”, in Arch. pen. 2019, II, 1 ss.; Picchi M., Principio di legalità e misure di prevenzione nella ricostruzione dialogica fra Corte EDU, Corte costituzionale e Corte di cassazione. Gli sforzi “tassativizzanti” della giurisprudenza di legittimità possono sopperire alla cattiva qualità della legge, in www.osservatoriosullefonti.it, 2019, I, 1 ss.; Aprile E., Osservazioni, in Cass. pen. 2019, 1886 ss..

[81] La dottrina ha evidenziato che l’art.1 § 2 Prot. add., pur facendo riferimento all’interesse generale, non ne chiarisce il contenuto specifico, sicché appare oggi ragionevole ritenere che il riferimento all’interesse pubblico perseguito dalla misura ablatoria debba necessariamente ricomprendere non solo il riferimento all’interesse generale, ma anche il concetto di pubblica utilità espresso dall’art.1 § 1 Prot. add.: cfr. Cimmino A., Le misure di prevenzione patrimoniali antimafia. Tra norme interne e prospettive sovranazionali¸ cit., p.134.

[82] Cfr. Corte Edu, 17 giugno 2014, Cacucci e Sabatelli c. Italia e Corte Edu, 5 luglio 2001 – ricorso n.52024/99, Arcuri e altri c. Italia, entrambe in www.giustizia.it; Corte Edu, 4 settembre 2021, – ricorso n.52439/99 Riela e altri c. Italia, cit..

[83] Tra le varie pronunce cfr. Corte Edu, 5 gennaio 2010, Bongiorno c. Italia, cit.; 4 settembre 2001, Riela c. Italia, cit.; 5 luglio 2001, Arcuri c. Italia, cit.; 15 giugno 1999, Prisco c. Italia, cit.; 2 febbraio 1994, Raimondo c. Italia, cit. (“grazie alle sue attività illegali, in particolare il traffico di stupefacenti, ed ai suoi legami internazionali, questa organizzazione prepara delle enormi quantità di denaro investito poi, tra altri, nel settore immobiliare. Destinata a bloccare tali movimenti dei capitali sospetti, la confisca costituisce un’arma efficace e necessaria per combattere il flagello. Appare proporzionata all’obiettivo ricercato dunque, tanto più che non comporta in realtà nessuna restrizione addizionale rispetto al sequestro. Infine, il carattere preventivo della confisca ne giustifica l’applicazione immediata nonostante ogni ricorso”).

[84] Cfr. Corte Edu, 15 giugno 1999, Prisco c. Italia, cit..  

[85] Cfr. Corte Edu, 15 giugno 1999, Prisco c. Italia, cit..  

[86] Cfr. Corte Edu, 22 febbraio 1994, Raimondo c. Italia, cit..

[87] Cfr. Corte Edu, 17 giugno 2014, Cacucci e Sabatelli c. Italia, loc. cit..

[88] Cfr. Corte Edu, 5 luglio 2001 – ricorso n.52024/99, Arcuri e altri c. Italia, cit., § 51: “Il fenomeno della criminalità organizzata ha raggiunto in Italia proporzioni davvero preoccupanti. I profitti smisurati che le associazioni di stampo mafioso traggono dalle loro attività illecite conferiscono loro un potere la cui esistenza mette in discussione la supremazia del diritto nello Stato. Così, i mezzi utilizzati per contrastare questo potere economico – quali la confisca denunciata nel caso di specie – possono risultare indispensabili per contrastare efficacemente tali associazioni. Di conseguenza, la Corte non può ignorare le circostanze specifiche che hanno guidato l’intervento del legislatore italiano”.

[89] Art.1 § 2 del Protocollo 1 della Convenzione. Sull’argomento, cfr. altresì Pelissero M., Le misure di prevenzione nel contrasto alla criminalità organizzata. Efficienza e garanzie nella prospettiva sovranazionale, cit., 682: “Anche i limiti al diritto di proprietà sottostanno al principio di necessità e di proporzione rispetto al perseguimento dell’interesse generale alla prevenzione della criminalità organizzata; per la Corte europea, la disciplina italiana sulla misura di prevenzione della confisca rispetta il margine di apprezzamento, che va rapportato alle ‘difficoltà incontrate dallo Stato italiano nella lotta contro la mafia’; in questa prospettiva, la confisca, quale strumento di contrasto alle illecite accumulazioni costituisce un’arma efficace e necessaria per combattere tale flagello. Essa appare dunque proporzionata all’obiettivo perseguito (v. Corte Edu, 22 febbraio 1994, Raimondo c. Italia)”.

[90] Cfr. Corte Edu, 5 gennaio 2010 – ricorso n.4514/07 – Bongiorno e altri c. Italia, cit.; 4 settembre 2001, Riela c. Italia, cit.; 5 luglio 2001 – ricorso n.52024/99, Arcuri e altri c. Italia, cit.; 22 febbraio 1994 – Raimondo c. Italia, cit..

[91] Così Pompeo V., La confisca di prevenzione tra esigenze di sicurezza pubblica e tutela del diritto di proprietà, Milano 2013, p.29.

[92] Cfr. Corte Edu, 15 giugno 1999, Prisco c. Italia, cit., ove si osserva che le presunzioni di fatto o di legge sono impiegate in molti Stati e non sono in linea di principio contrarie alle norme della Convenzione; Corte Edu, 12 maggio 2015, Gogitidze e altri c. Georgia, loc. cit., ove si evidenzia anche uno scopo deterrente e di prevenzione generale, che consiste nel prevenire l’ingiustificato arricchimento per mezzo della corruzione come tale, con l’invio di un segnale chiaro ai funzionari pubblici già coinvolti in fatti di corruzione che dovranno tenere conto del fatto che i loro atti criminali, anche se riusciranno a sottrarsi al sistema di giustizia penale, non procureranno né a loro né ai loro familiari alcun beneficio. Sull’argomento, cfr. Maugeri A.M., Il regolamento (UE) 2018/1805 per il reciproco riconoscimento dei provvedimenti di congelamento e di confisca, cit., 48; Caputo A., La confisca di prevenzione tra principi costituzionali e sovranazionali: il caso italiano, in Revista Catalana de Dret Públic, 61, 2020, 134.

[93] Cfr. CGUE, sez.III, 19 marzo 2020 n.234/18, cit. in Linares G. – Annicchiarico G. – Messina F., La confisca di prevenzione: tra finalità preventive, effetti neutralizzatori ed esigenze ripristinatorie, cit., 45. Per un commento critico cfr. Ranaldi G., Il diritto U.E. non vieta la previsione di un procedimento civile di confisca che sia indipendente dall’accertamento di un reato: dal congelamento dei beni alla confisca dei diritti?, in Arch. pen. 2020, 1.

[94] Cfr. Corte Edu, 5 gennaio 2010 – ric. n.4514/07 – Bongiorno e altri c. Italia, cit., ove i giudici di Strasburgo, richiamando gli analoghi precedenti Bocellari e Rizza c. Italia del 2007 e Pierre c. Italia del 2008, hanno constatato la violazione dell’art.6 § 1 CEDU, nel caso in cui non venga assicurata alle parti la possibilità di chiedere e di ottenere una pubblica udienza dinanzi alle sezioni specializzate dei tribunali e delle corti d’appello. A seguito della pronuncia in esame, la Consulta, con la sentenza n.93 dell’8 marzo 2010 (in Giur. cost. 2010, 1062 e in www.giurcost.org), ha riconosciuto l’illegittimità delle norme che non consentivano di richiedere l’udienza pubblica in primo e secondo grado nel procedimento per l’applicazione delle misure di prevenzione. La stessa Corte costituzionale ha peraltro precisato, nel corpo della motivazione, che in conformità alle indicazioni della Corte europea dei diritti dell’uomo, “resta fermo il potere del giudice di disporre che si proceda in tutto o in parte senza la presenza del pubblico in rapporto a particolarità del caso concreto, che facciano emergere esigenze di tutela di valori contrapposti, nei limiti in cui, a norma dell’art.472 c.p.p., è legittimato lo svolgimento del dibattimento penale a porte chiuse”.

[95] Cfr. Corte Edu, Grande Camera, 23 febbraio 2017. Il testo della sentenza è consultabile in Dir. pen. cont. 2017, III, 370 ss., con nota di Viganò F., La Corte di Strasburgo assesta un duro colpo alla disciplina italiana delle misure di prevenzione personali. In dottrina, cfr. altresì Maugeri A.M., Misure di prevenzione e fattispecie a pericolosità generica: la Corte europea condanna l’Italia per la mancanza di qualità della “legge”, ma una rondine non fa primavera, ivi, 15; Menditto F., La sentenza de Tommaso c. Italia: verso la piena modernizzazione e la compatibilità convenzionale del sistema della prevenzione, ivi, 4; Maiello V., De Tommaso c. Italia e la cattiva coscienza delle misure di prevenzione, ivi, 1039 ss.; Fattore M., Così lontani così vicini: il diritto penale e le misure di prevenzione, ivi, IX, 4; Finocchiaro S., Le misure di prevenzione italiane sul banco degli imputati a Strasburgo, in Riv. it. dir. proc. pen., 2017, 881 ss.; Biondi G. – Rizzato E., Sulle misure di prevenzione personali la Corte Europea dubita della conformità alla Cedu della pericolosità generica: è violazione strutturale? inCass. pen. 2017, 2071 ss..

[96] In questi termini Maiello V., De Tommaso c. Italia e la cattiva coscienza delle misure di prevenzione, in Dir. pen. proc. 2017, 8, 1039, per il quale la sentenza in esame era “destinata a spostare in avanti i confini delle garanzie individuali nell’ambito di una materia storicamente ipotecata da una legalità di secondo livello o (se si preferisce l’eufemismo) di differente modulazione”. Evidenziano i caratteri di ‘pena mascherata’ o ‘pena del sospetto’ del provvedimento ablatorio di prevenzione, tra gli altri, Pelissero M., Le misure di prevenzione nel contrasto alla criminalità organizzata. Efficienza e garanzie nella prospettiva sovranazionale, in Aa.Vv., Politica criminale e cultura giuspenalistica. Scritti in onore di Sergio Moccia, a cura di A. Cavaliere, C. Longobardo, V. Masarone, F. Schiaffo e A. Sessa, Napoli 2017, 680; Maiello V., La confisca di prevenzione dinanzi alle Sezioni Unite: natura e garanzie, cit., 725; Id., Confisca, CEDU e Diritto dell’Unione tra questioni risolte ed altre ancora aperte, in Dir. pen. cont. – Riv. trim. 2012, III-IV, 53;Mazzacuva F., Le Sezioni Unite sulla natura della confisca di prevenzione: un’altra occasione persa per un chiarimento sulle reali finalità della misura, in Dir. pen. cont. – Riv. trim. 2015, IV, 231 ss., 242; Comucci P., Il sequestro e la confisca nella legge “antimafia”, in Riv. it. dir. proc. pen. 1985, 100 ss.; Fondaroli D., Le ipotesi speciali di confisca nel sistema penale. Ablazione patrimoniale, criminalità economica, responsabilità delle persone fisiche e giuridiche, Bologna 2007, p.191; Padovani T., Misure di sicurezza e misure di prevenzione, cit., p.321 ss.;  Mangione A., La misura di prevenzione patrimoniale tra dogmatica e politica criminale, Padova 2001, p.390 ss.; D’Ascola V.N., Il progressivo sdoppiamento della confisca come risposta dell’ordinamento al fatto-reato e come strumento di controllo delle manifestazioni sintomatiche di pericolosità “patrimoniale”, in Aa.Vv., La giustizia patrimoniale penale, a cura di A. Bargi – A. Cisterna, Torino 2011, 127; Grasso G., Le misure di prevenzione personali e patrimoniali nel sistema costituzionale, in www.sistemapenale.it 2020, 23; Civello G., La confisca di prevenzione come “nuova pena”, cit., 201; Manna A., Misure di prevenzione e diritto penale: una relazione difficile, cit., p.150; Manes V., La confisca “punitiva tra Corte costituzionale e Cedu: sipario sulla “truffa delle etichette”, in Cass. pen. 2011, II, 585; Di Lello Finuoli M., La confisca ante delictum e il principio di proporzione, cit., p.214 ss.

[97] Cfr. Linares G. – Annicchiarico G. – Messina F., La confisca di prevenzione: tra finalità preventive, effetti neutralizzatori ed esigenze ripristinatorie, cit., 78.

[98] La Corte ha, sul punto, riconosciuto che la confisca antimafia rientra tra quelle misure necessarie ed adeguate alla protezione dell’interesse pubblico. Per ulteriori approfondimenti cfr. Menditto F., La sentenza De Tommaso c. Italia: verso la piena modernizzazione e la compatibilità convenzionale del sistema della prevenzione, cit., 49 ss.

[99] Sull’argomento, v. Cass. pen., sez.I, 15 giugno 2017 (dep. 9 gennaio 2018) n.349, cit., e, in dottrina, Menditto F., La sentenza De Tommaso c. Italia: verso la piena modernizzazione e la compatibilità convenzionale del sistema della prevenzione, loc. cit., secondo il quale la sentenza De Tommaso c. Italia rappresenterebbe un’occasione per costruire un unico, moderno processo al patrimonio fondato su tre pilastri: codificazione del giusto processo patrimoniale, definitiva scissione tra misure personali e patrimoniali e introduzione di nuovi presupposti soggettivi per l’applicazione della confisca.

[100] La Corte ricorda che l’art.5 riguarda la privazione della libertà fisica di una persona e non concerne invece restrizioni alla libertà di movimento che sono disciplinate dall’art.2 del Protocollo n.4; riconosce anche che la differenza tra privazione e restrizione è solo di intensità e non di essenza e deve essere valutata tenendo conto dello specifico contesto in cui le misure sono comminate; sottolinea che solo nel caso Guzzanti c. Italia ha riconosciuto una violazione dell’art.5 in virtù della prescrizione di misure di prevenzione, ma ha altresì precisato che, nel caso di specie, le circostanze erano particolarmente significative, dal momento che il ricorrente aveva un obbligo di risiedere su un’isola di minuscole dimensioni ed era assoggettato ad una supervisione pressoché permanente, mentre in tutti gli altri casi concernenti l’imposizione di misure di prevenzione non ha mai ravvisato una privazione di libertà ex art.5 della Convenzione, ma li ha piuttosto ricondotti all’art.2 del Protocollo n.4. Sull’attuale e distorto impiego del concetto di sicurezza quale “entità onnicomprensiva da tutelare mediante l’intervento punitivo”, cfr. Cavaliere A., Punire per ottenere ‘sicurezza’: corsi e ricorsi di un’illusione repressiva e prospettive alternative, cit., spec. 94, ove l’A. ne sottolinea il carattere di “super-ratio dell’intero sistema penale e parapenale, ovvero di un equivalente del concetto di ordine pubblico, dotato, però, apparentemente di maggior pregnanza e presa emotiva, orientato com’è alla rassicurazione collettiva: che si tratti di contrastare il terrorismo, la criminalità organizzata di tipo mafioso o comune, le aggressioni alla persona, i reati contro il patrimonio o il mero degrado urbano, si può sempre invocare più ‘sicurezza’”.

[101] Cfr. Corte Edu, Grande Camera 28 giugno 2018, G.I.E.M. s.r.l. e altri c. Italia, § 233, in www.echr.coe.int..

[102] Cfr. Corte Edu, sez.I, 28 agosto 2023, appl. n.29614/16, cit.. I ricorrenti, imputati per partecipazione ad un’associazione a delinquere di stampo mafioso ai sensi dell’art.416-bis c.p. erano stati assolti in primo grado, condannati in appello e infine, a seguito di pronuncia di annullamento con rinvio della Cassazione, definitivamente assolti nel merito dalla Corte d’Appello di Palermo in sede di rinvio nel dicembre 2010. Parallelamente, era stato avviato un procedimento di prevenzione patrimoniale nei confronti dei medesimi soggetti, in quanto indiziati di appartenenza a un’organizzazione criminale di tipo mafioso, fattispecie di c.d. “pericolosità qualificata” legittimante l’applicazione di misure di prevenzione personali e patrimoniali. All’esito di tale procedimento di prevenzione, conclusosi nel 2016, sono stati confiscati a tali soggetti un gran numero di beni, tra cui diverse società intestate a loro o ai loro familiari. Il provvedimento di confisca si era fondato sul valore ingiustificatamente sproporzionato dei beni rispetto ai redditi lecitamente dichiarati e sugli indizi della loro ‘appartenenza’ all’associazione mafiosa ‘Cosa Nostra’, oltre che sull’attribuzione della natura di impresa mafiosa o collusa con la mafia. Per approfondimenti, cfr. Finocchiaro S., La confisca senza condanna nello spazio europeo: mentre a Bruxelles è in cantiere una nuova direttiva, a Strasburgo l’Italia è sotto esame nel ricorso ‘Cavallotti’, cit. 82 ss..

[103] Nel caso concreto, se la confisca di tutti i beni dei ricorrenti fosse proporzionata rispetto al loro reddito legale (art.1 Protocollo n.1 CEDU).

[104] Oltre alla necessità di una valutazione individualizzata della sproporzione tra beni e redditi (Cass. pen., 3 luglio 1996 n.18; 8 gennaio 2006 n.57; 17 maggio 2013 n.39204 e 2 febbraio 2015 n.4880, consultabili in www.cortedicassazione.it. Contra, v. Cass. pen., 25 marzo 2013 n.14044, ivi) occorre, evidentemente, una dimostrazione motivata dell’appartenenza dei beni ai ricorrenti (Corte Edu, Grande Camera, 23 febbraio 2017, De Tommaso c. Italia, n.43395/09, cit.).

[105] Cfr. Corte Edu, 22 febbraio 1994, Raimondo c. Italia, § 30, cit. in Finocchiaro S., La confisca senza condanna nello spazio europeo: mentre a Bruxelles è in cantiere una nuova direttiva, a Strasburgo l’Italia è sotto esame nel ricorso ‘Cavallotti’, cit., 84.

[106] Per questo richiamo cfr. Corte Edu, 23 febbraio 2017 De Tommaso c. Italia, cit..

[107] Cfr. Cass. pen., sez.I, 7 aprile 1994 n.1575 (rv. 197678), in www.cortedicassazione.it.

[108] Così Finocchiaro S., La confisca senza condanna nello spazio europeo: mentre a Bruxelles è in cantiere una nuova direttiva, a Strasburgo l’Italia è sotto esame nel ricorso ‘Cavallotti’, cit., 85.

[109] Si vedano l’intervento dell’UCPI alla Corte Edu nel leading case Cavallotti e riuniti v.s Italia, (21 maggio 2024), in www.camerepenali.it e in particolare Petrelli F., Osservazioni dell’Unione delle Camere Penali Italiane quale terzo autorizzato sul ricorso Rugolo e altri vs. Italia (n.10846/14) e 5 altri ricorsi (2 maggio 2024), ivi, 1 ss..

[110] Cfr. Vergine F., Il procedimento di prevenzione patrimoniale, in Aa.Vv., Misure di prevenzione, interdittive antimafia e procedimento, a cura di L. Della Ragione – A. Marandola – A. Zampaglione, Milano 2022, 477; Bargi A., Il procedimento di prevenzione e i principi del giusto processo, in Aa.Vv., Misure di prevenzione, cit., 66, a parere del quale “la differenza dell’oggetto dell’accertamento può giustificare la ritenuta erronea autonomia dei relativi procedimenti, sancita anche dal legislatore, sul piano dell’attività d’indagine e di raccolta del materiale investigativo, ma perde consistenza dimostrativa con riguardo alla tutela dei diritti fondamentali della situazione soggettiva del proposto per una misura di prevenzione e delle regole del procedimento probatorio e del giudizio, poste a presidio di una decisione giusta”.

[111] Cfr. Petrelli F., Osservazioni dell’Unione delle Camere Penali Italiane quale terzo autorizzato sul ricorso Rugolo e altri vs. Italia (n.10846/14) e 5 altri ricorsi (2 maggio 2024), cit., 2.

[112] Cfr. Petrelli F., Osservazioni dell’Unione delle Camere Penali Italiane quale terzo autorizzato sul ricorso Rugolo e altri vs. Italia (n.10846/14) e 5 altri ricorsi (2 maggio 2024), cit., 2.

[113] Cfr. Cass. pen., sez.VI, 30 ottobre 2024 (dep. 10 dicembre 2024) n.45280, consultabile in www.processopenaleegiustizia.it. Per un commento in dottrina v. Filippi L., Nessuna misura di prevenzione può essere imposta a chi è assolto in sede penale, in Giur. pen. 2025, I, 2 ss..

[114] Cfr. Corte Edu, sez.I, 13 febbraio 2025, n.47269/18 (Garofalo e altri c. Italia), in Sist. pen. 2025, II, 24, con nota di Finocchiaro S., Garofalo e altri c. Italia”: la Corte Edu afferma la legittimità della confisca di prevenzione e ne riconosce, per la prima volta, la natura ripristinatoria.

[115] Cfr. Scarcella A., Per la CEDU la confisca di prevenzione non ha natura penale ma riparatoria: Italia assolta, in QG 21 febbraio 2025, 7 ss.; Finocchiaro S., Garofalo e altri c. Italia”: la Corte Edu afferma la legittimità della confisca di prevenzione e ne riconosce, per la prima volta, la natura ripristinatoria, loc. cit., il quale sottolinea il portato orientativo esercitato dalla sentenza della Consulta n.24 del 2019, espressamente richiamata ai §§ 110 e 54: “The Constitutional Court, which focused on the unlawful origin of the confiscated assets, held that the measure had a ‘merely restorative nature’ (carattere meramente ripristinatorio)”.

[116] Cfr. Corte Edu, sez.I, 28 agosto 2023, appl. n.29614/16, cit..

[117] Cfr. Corte Edu, sez.I, 13 febbraio 2025, n.47269/18, Garofalo e a. c. Italia, cit..

[118] Cfr. Moccia S., Le misure di prevenzione: un esempio paradigmatico di truffa delle etichette, , in Aa.Vv., Studi in onore di Lucio Monaco, Urbino 2020, 601 ss. e in Dir. pen. proc. 2021, consultabile in www.penaledp.it; Cavaliere A., Qualche considerazione sul tema “diseguaglianze e penalità”, in Aa.Vv., Diseguaglianze e penalità, a cura di F. Curi e E. Valentini, Pisa 2024, 49 ss., spec. 51, ove si evidenzia come, in ragione della gravità dell’incidenza sui diritti fondamentali, anche le misure limitative del diritto di proprietà possano rientrare nella materia penale; Id., Osservazioni intorno al concetto di “materia penale”, tra Costituzione e CEDU, in Arch. pen. 2023, II, 50, in merito all’insostenibile contrapposizione tra finalità ripristinatoria e punitiva: “Da un lato, la confisca, quale sanzione ‘ripristinatoria’ dello status quo ante, realizza una privazione di beni di entità anche ingente, che può giungere nella confisca ‘presuntiva’ fino all’intero patrimonio di cui taluno disponga, e dunque ha valenza indubbiamente afflittiva/invasiva. Dall’altro lato, non diversamente da qualunque sanzione penale, il ‘ripristino’ mediante l’ablazione patrimoniale ha un’indubbia funzione preventiva, sia in termini di prevenzione generale che speciale, in quanto comunica il messaggio secondo cui crime does not pay: eventuali profitti illeciti vengono confiscati, e ciò vale come controspinta alla spinta criminosa, secondo la più classica formulazione delle teorie dell’intimidazione o deterrenza, che è, quantomeno dall’Illuminismo ad oggi, una giustificazione della sanzione penale”.

.[119] Tale presunzione, nel diritto convenzionale, ha un’accezione più ampia rispetto all’analoga disposizione costituzionale (art.27 Cost.), che fissa quella di ‘ non colpevolezza’. Infatti, “la norma nazionale si riferisce alla figura ‘dell’imputato’, cioè di colui nei cui confronti sia stata esercitata l’azione penale, che viene considerato non colpevole sino a sentenza definitiva di condanna. La disposizione convenzionale, invece, si riferisce alla figura ‘dell’accusato’ di un reato, che si presume innocente sino a che la sua colpevolezza ‘non sia legalmente accertata’. Mentre l’art.27 della Costituzione si riferisce, dunque, soltanto al sistema processuale penale, l’art.6 § 2 della Convenzione attiene a qualsiasi accusa di un reato, anche estranea ad una accusa penale e persino ad un procedimento giurisdizionale”: cfr. Costarella F. – Palumbo C., Procedimento di prevenzione e presunzione di innocenza, in www.camerepenali.it, 22 luglio 2024.

[120] Va evidenziato che i giudici di Strasburgo non si sono limitati a chiedere se fosse possibile irrogare una confisca di prevenzione in presenza di una sentenza di assoluzione nel giudizio ordinario, tematica che avrebbe riguardato la vexata questio dei rapporti tra procedimento penale e procedimento di prevenzione, ma hanno più in profondità sollevato la questione dell’applicabilità o meno di una misura di prevenzione patrimoniale in assenza di una formale condanna, con i possibili risvolti di una violazione, nel primo caso, del principio di innocenza di cui all’art.6 § 2 CEDU.

[121] Per una diversa prospettiva di costruzione di un ‘processo al patrimonio’ “che unifichi, per quanto possibile, i diversi attuali istituti dispersi tra confische penali, misure di sicurezza e misure di prevenzione” cfr. Menditto F., Presente e futuro delle misure di prevenzione (personali e patrimoniali): da misure di polizia a prevenzione della criminalità da profitto, cit., 46, ove l’A. suggerisce una scissione definitiva rispetto alle misure di prevenzione personali, “eliminando o attenuando il riferimento al contenimento della pericolosità sociale” e “l’individuazione della connotazione soggettiva sufficiente per disporre la confisca nella gravità indiziaria della commissione di specifiche fattispecie di reato che evidenzino l’illecita accumulazione patrimoniale”.

[122] Cfr. Disegno di legge Senato 6 luglio 2017 n.2134, recante “Modifiche al codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011 n.159, in materia di misure di prevenzione patrimoniale”, 10, in www.senato.it. In dottrina, tra gli altri, cfr. Borgogno R., L’ablazione dei beni “marchiati di infamia”. (Prime osservazioni su alcuni recenti interventi giurisprudenziali  in tema di “confisca allargata” e di “confisca senza condanna”), in Arch. pen. 2015, I, 48.

[123] Così Costantini A., La confisca nel diritto della prevenzione. Ibridazione di modelli e limiti di legittimità, cit., p.367.

[124] Cfr. Cass. pen., sez.VI, 27 maggio 1997 n.2148, cit., ove si legge che “in tema di misure di prevenzione il giudice non deve raggiungere la prova dell’appartenenza ad un’associazione mafiosa, ma raccogliere un contesto indiziario univoco sufficientemente indicativo della pericolosità del soggetto”. La differente ‘portata’ dello standard probatorio richiesto si evince dall’enunciato della sufficienza indiziaria, richiamato nell’art.20 e non più riproposto nell’art.24 d.lgs. n.159 del 2011, a conferma di una fattispecie probatoria ‘a formazione progressiva’ che dalla sufficienza indiziaria approda (perlomeno) alla prova indiziaria di cui all’art.192 c.p.p.: sul punto, cfr. Cimmino A., Le misure di prevenzione patrimoniali antimafia. Tra norme interne e prospettive sovranazionali¸ cit, p.79.

[125] Cfr. Balsamo A. – Maltese C., Il codice antimafia, Milano 2011, p.40 e giurisprudenza di legittimità ivi richiamata (Cass. pen., sez.V, 27 ottobre 2010 n.3687) riguardo alla ritenuta illegittimità di una misura di prevenzione applicata sulla base di una prognosi di pericolosità qualificata e desunta da dichiarazioni accusatorie indirette, rese in violazione dell’art.195 co.7 c.p.p., non essendo, la fonte conoscitiva delle stesse, identificata né identificabile.

[126] In tal senso, cfr. Della Ragione L., Le misure di prevenzione nello specchio dei principi costituzionali e convenzionali, in Aa.Vv., Misure di prevenzione, interdittive antimafia e procedimento, cit., 39. L’A. esclude il rischio di una sovrapposizione con l’ambito di operatività delle misure cautelari poiché queste ultime presuppongono la sussistenza di gravi indizi di colpevolezza (art.273 c.p.p.) nell’ottica di un giudizio rivolto al passato, laddove quello di pericolosità guarda necessariamente al futuro, allo scopo di evitare la commissione di nuovi reati.

[127] Cfr. Della Ragione L., Le misure di prevenzione nello specchio dei principi costituzionali e convenzionali, cit., 40.

[128] Cfr. Squillaci E., La prevenzione illusoria. Uno studio sui rapporti tra diritto penale e diritto penale ‘reale’, cit., p.459.

[129] Cfr. Barbano A., L’inganno. Antimafia. Usi e soprusi dei professionisti del bene, Venezia 2022, p.39, a giudizio del quale alla lotta al crimine è venuta ad affiancarsi, “fino a sostituirsi, una macchina repressiva che fagocita patrimoni e sviluppa di pari passo un sistema parassitario pubblico in continua espansione. A costituirlo convergono tre interessi diversi. Il primo riguarda le ambizioni delle forze di polizia giudiziaria impegnate nelle indagini: sequestrare trenta milioni, anziché cinque o uno, può garantire una conferenza stampa e una visibilità sui media su cui si costruiscono ambite carriere. Il secondo è l’interesse economico dei professionisti e consulenti chiamati dal tribunale ad amministrare, rappresentare, o più semplicemente analizzare le imprese e i beni sequestrati. Gli amministratori giudiziari assumono grazie al Codice antimafia uno status professionale inedito e unico in Europa. Il terzo interesse riguarda il potere che i tribunali di prevenzione e i loro vertici esercitano e consolidano nella gestione dell’intera architettura giudiziaria e burocratica”.

[130] In tal senso, v. il disegno di legge n.2134 del 20 novembre 2015, approvato alla Camera dei Deputati il 20 novembre 2015, recante modifiche al Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, in Gazz. Uff. 4 novembre 2017 n.258, 26 ss. ed il commento di Maugeri A.M., La riforma delle misure di prevenzione patrimoniali ad opera della l. n.161/2017 tra istanze efficientiste e tentativi incompiuti di giurisdizionalizzazione del procedimento di prevenzione, in Arch. pen. 2018, suppl. al n.1 La giustizia penale riformata, spec. 365.

[131] Cfr. Corte Edu, sez.I, 19 dicembre 2024, ric. n.47284/16 e n.84604/17 Episcopo e Bassani c. Italia, § 74: “the Court further observes that the measure in question has certain elements that render it more comparable to the restitution of unjustified enrichment under civil law than to a fine under criminal law”, cit. in Finocchiaro S., “Garofalo e altri c. Italia”: la Corte Edu afferma la legittimità della confisca di prevenzione e ne riconosce, per la prima volta, la natura ripristinatoria, loc. cit.. Nella vicenda, tuttavia, la Corte ha ravvisato la violazione dell’art.6 § 2 CEDU per la comminatoria della misura ablatoria nei confronti di un soggetto destinatario di proscioglimento per intervenuta prescrizione del reato.

[132] Sul punto, limpidamente Cavaliere A., Osservazioni intorno al concetto di “materia penale”, tra Costituzione e CEDU, cit., 34: “Se da un lato è auspicabile che la Corte EDU modifichi i propri criteri di individuazione della materia penale, dall’altro va ribadito che il concetto costituzionale di materia penale è sovraordinato in rapporto a quello convenzionale: anche qualora la Corte EDU escluda dalle garanzie proprie della materia penale alcuni illeciti e sanzioni, ciò non può comportare automaticamente che tali illeciti e sanzioni siano sottratti ai principi costituzionali del diritto e del processo penale. Detto in altri termini: se una legge penale è contraria alla CEDU quale complesso di norme interposte, essa è contraria anche a Costituzione ex art.117 Cost., ma, all’inverso, il fatto che una legge penale sia conforme alla CEDU non significa che essa sia pure conforme alla Costituzione, che ha rango sovraordinato rispetto alla CEDU e contiene principi e garanzie che la CEDU, come interpretata dalla Corte EDU, non prevede”.

[133] Cfr. Fiandaca G., Legislatore e dottrina penalistica: è ancora possibile un dialogo?, in Criminalia 2015, 17 ss.. Sull’argomento, v. altresì Lüderssen F., Il declino del diritto penale, a cura di L. Eusebi, Milano 2015, p.101, che immagina “il vecchio diritto penale liberale” aggirarsi per l’Europa ormai come uno “spettro”; Muñoz Conde F., La relazione conflittuale tra politica criminale e diritto penale, trad. it. V. Mongillo, in www.criminaljusticenetwork.eu, a parere del quale “il diritto penale, lungi dall’essere – come proponeva Franz von Liszt, in modo non del tutto coerente con altre sue idee – ‘la barriera invalicabile della politica criminale’, è in realtà lo strumento preferito dal potere per convertire il suo programma politico o la sua ideologia in norme giuridiche di grande impatto sulla regolazione della vita sociale dei cittadini”.