Abstract
Nell’ambito dell’audizione parlamentare[1] sul decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, in materia di sicurezza pubblica, l’Autore si occupa di alcuni profili strettamente penalistici. Anzitutto, vengono prese in considerazioni alcune criticità concernenti il nuovo delitto di occupazione arbitraria di immobili destinati a domicilio altrui. Viene, inoltre, analizzato uno dei temi centrali nella struttura del “decreto sicurezza”: la c.d. criminalizzazione delle condotte di “resistenza passiva”. Tale obiettivo è stato attuato tramite l’innesto di tre delitti: il blocco stradale e ferroviario, la rivolta all’interno di un istituto penitenziario e la rivolta all’interno di una struttura di trattenimento per i rimpatri dei migranti irregolari.
In the context of the parliamentary hearing on Decree-Law No. 48 of 11 April 2025 on public safety, the author deals with a number of strictly penal profiles. First of all, some critical issues concerning the new crime of arbitrary occupation of property used as someone else’s home are examined. Furthermore, one of the central themes in the structure of the “security decree” is analysed: the so-called criminalisation of “passive resistance” conduct. This objective was implemented through the introduction of three crimes: the road and rail blockade, the riot inside a prison and the riot inside a detention facility for the repatriation of irregular migrants.
Sommario: 1. Premessa. – 2. L’occupazione arbitraria di immobili (art. 634-bis c.p.). – 2.1. Il requisito della “violenza o minaccia” nell’art. 634-bis c.p. – 3. La criminalizzazione delle condotte di “resistenza passiva”. Il delitto di blocco stradale e ferroviario. – 4. I delitti di rivolta in carcere e nelle strutture di trattenimento per i migranti. – 5. Qualche riflessione finale.
1. Premessa
Nell’ambito del recente e controverso decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48 (convertito senza emendamenti dalla legge n. 80 del 2025), in materia di sicurezza pubblica, mi occuperò di seguito soltanto di alcuni profili strettamente penalistici.
Come studioso del diritto penale, mi spetta sicuramente il compito di distinguere tra due dimensioni dell’esperienza giuridica: i) il piano politico-criminale; ii) il piano esegetico-applicativo.
Non v’è dubbio che sotto il profilo politico-criminale, preso nella sua globalità, il decreto sicurezza procede nella direzione sbagliata: accresce l’area del penalmente rilevante occupando spazi che peraltro non gli competono; con un pericoloso accostamento a un diritto penale d’autore, di mera disobbedienza, intollerante verso il dissenso e la discordanza di opinioni.
Non dobbiamo poi dimenticare l’ulteriore ruolo del giurista positivo: criticare certo le politiche-criminali governative se vi sono buoni ragioni per farlo, tuttavia occuparsi seriamente della questione relativa al superamento o meno dei limiti della discrezionalità attribuita al legislatore interno sulle scelte in campo penale. I limiti, cioè, della legittimità costituzionale della nuova produzione normativa e su questo davvero occorre essere intransigenti e contribuire – se si riesce – al dibattito scientifico sulla validità delle norme contenute nel decreto sicurezza versione 2025.
Non è detto che una “cattiva” politica-criminale sia sovrapponibile alla illegittimità costituzionale delle norme penali che esprime. Al fine di compiere tale verifica rivolta all’annullamento della legge illegittima, appare indispensabile “distinguere” tra le disposizioni all’interno del decreto sicurezza.
E se si scorge qualcosa di accettabile sotto il versante politico-criminale e di non illegittimo costituzionalmente, che può andare incontro ai bisogni di tutela della collettività, nonché presenti un reale disvalore, conviene tentare di rendere la nuova disciplina – mediante qualche ritocco legislativo, se necessario, e una interpretazione costituzionalmente adeguatrice – efficace, funzionale e corretta sotto il profilo delle categorie e della sistematica penale.
2. L’occupazione arbitraria di immobili (art. 634-bis c.p.)
Il primo punto del decreto su cui intendo soffermarmi riguarda le disposizioni previste in materia di sicurezza urbana. Il legislatore ha qui inserito all’art. 634-bis c.p. un inedito delitto per punire l’occupazione arbitraria di immobili destinati a domicilio altrui.
Il nuovo art. 634-bis c.p. ha alcune criticità che occorre sottolineare. In primo luogo, mi chiedo se l’immobile arbitrariamente occupato, possa essere anche un “immobile pubblico”, cioè un edificio pubblico o destinato ad uso pubblico.
L’art. 634-bis c.p. non è chiaro al riguardo: si sarebbe dovuto precisare meglio questo cruciale aspetto nelle intenzioni del legislatore storico. Non viene invece connotato in alcun modo il requisito dell’immobile, quanto all’appartenenza.
Non v’è dubbio che è correttamente sostenibile l’interpretazione secondo cui può essere anche un edificio pubblico l’immobile occupato, purché destinato ad uso abitativo; e dunque vanno esclusi gli immobili abbandonati o in disuso.
In favore di tale soluzione depongono invero una serie di argomenti.
Anzitutto, l’argomento testuale. Nel decreto-legge, all’art. 10, comma 2, è stabilito che nell’art. 639-bis c.p. – relativo ai casi di esclusione della perseguibilità a querela –, nel caso si tratti di un edificio pubblico (o destinato a uso pubblico), sia aggiunto anche l’art. 634-bis c.p., concernente il nuovo delitto di occupazione arbitraria di immobili.
L’argomento sistematico. Due dei delitti-matrice: gli artt. 633 (invasione di terreni o edifici) e 633-bis c.p. (invasione di terreni o edifici per realizzare un rave party) prendono in considerazione sia gli edifici pubblici sia quelli privati.
Tuttavia, una diversa soluzione interpretativa sembra possibile: essa appare in grado di superare l’argomento testuale della modifica dell’art. 639-bis c.p. (nonché l’argomento sistematico) e far ritenere l’edificio occupato in modo arbitrario esclusivamente “privato”.
Ebbene, nell’enunciato dell’art. 634-bis c.p. si prende in considerazione l’immobile “destinato a domicilio altrui”.
Inoltre, nel nuovo art. 321-bis c.p.p. riguardante il procedimento d’urgenza per la reintegrazione nel possesso dell’immobile – aggiunto sempre dal decreto sicurezza – si fa riferimento alla “abitazione effettiva del denunciante”.
Ancora, il reato qui matrice: l’art. 634 c.p. (turbativa violenta del possesso di cose immobili) non è incluso nella lista dei delitti in cui, se si tratta di immobile pubblico, viene meno la procedibilità a querela; e si riferisce dunque solo a immobili privati.
Alla luce di queste sintetiche considerazioni, nel testo dell’art. 634-bis c.p. si sarebbe dovuto inserire, dopo la parola immobile, tra virgole la qualificazione “pubblico o privato”. E ciò avrebbe reso chiaro – come sembra essere nell’intenzione del legislatore – che tale nuovo illecito penale si applica altresì agli alloggi realizzati dall’Istituto autonomo di case popolari, ove non ancora assegnati, ad esempio, all’assegnatario privato.
2.1. Il requisito della “violenza o minaccia” nell’art. 634-bis c.p.
Passiamo ad esaminare un ulteriore elemento critico del reato in esame, rappresentatodal requisito della “violenza o minaccia”, che deve accompagnare l’occupazione di immobili arbitraria. In particolare, le condotte previste nella prima parte del comma 1: occupazione, detenzione senza titolo e impedimento del rientro.
A differenza del delitto matrice dell’art. 634 c.p., nel quale si stabilisce al secondo comma che «il fatto si considera compiuto con violenza o minaccia quando è commesso da più di dieci persone», nel novello art. 634-bis c.p. non è detto nulla. Vale quindi quanto prescritto nel comma 2 dell’art. 634 c.p.? Oppure i concetti di violenza e minaccia vanno intesi in modo non qualificato, e dunque nel significato generale? Anche questo andrebbe chiaramente precisato per evitare incertezze e difformi interpretazioni.
Inoltre, la violenza è da riferirsi alla persona, alla cosa immobile, a tutte e due (persona/cosa)? Ciò andrebbe puntualizzato come avviene, ad esempio, nel delitto di turbativa violenta del possesso di cose immobili (art. 634 c.p.) ovvero nella violazione di domicilio (art. 614 c.p.).
Ancora: “violenza o minaccia” sono modalità che devono accompagnare anche l’ulteriore condotta tipica, relativa all’impedire il rientro nell’immobile del proprietario?
Non è chiaro, andrebbe precisato!
Il requisito della violenza e minaccia (sulle cose? sulle persone? su entrambe?) sembra radicare altresì la ragionevolezza e la proporzionalità della cornice edittale prevista (da 2 a 7 anni di reclusione).
Per le due sottofattispecie delineate nell’ultima parte del comma primo (in cui non ci sono le modalità “violente”) – appropriazione dell’immobile con “artifici e raggiri” e “cessione ad altri” dell’immobile occupato – la pena appare sproporzionata.
E ciò anche alla luce della cornice edittale del delitto di violazione domiciliare con violenza sulle cose/persone o commessa da soggetto armato (da 2 a 6 anni di reclusione).
Si dovrebbe, dunque, differenziare la pena della sottofattispecie di occupazione arbitraria dell’immobile con artifici o raggiri e di quella di cessione ad altri dell’immobile occupato. L’opportunità di una cornice sanzionatoria più lieve non fa risultare pertanto corretta l’espressione «Alla stessa pena …», per l’occupazione di immobile di natura truffaldina o fraudolenta.
Andrebbe poi aggiunta nell’incipit dell’art. 634-bis c.p. una clausola di riserva, per evitare il concorso formale eterogeneo con i delitti aventi un nucleo in comune di elementi di fattispecie.
Si pensi, ad esempio, all’invasione di terreni o edifici semplice o finalizzata all’organizzazione di rave party (artt. 633 e 633-bis c.p.), alla turbativa violenta del possesso di cose immobili, alla violazione di domicilio e alla truffa. Potrebbe essere formulata nel modo seguente: “chiunque fuori dai casi indicati dagli articoli 614, 633, 633-bis, 634, 640 c.p. …”.
3. La criminalizzazione delle condotte di “resistenza passiva”. Il delitto di blocco stradale e ferroviario
Analizziamo nel prosieguo uno dei temi centrali e portanti nell’impianto del decreto sicurezza 2025: la c.d. criminalizzazione delle condotte di “resistenza passiva”. Resistenza passiva riconducibile fenomenicamente a comportamenti di pubblica manifestazione del dissenso, che tradizionalmente sono esclusi dall’area del penalmente rilevante, consistendo perlopiù in condotte di semplice inazione rispetto agli ordini dell’Autorità.
Si tratta di ordini impartititi dall’Autorità che, sebbene non sempre definiti dal legislatore del decreto sicurezza come “legittimi”, devono essere tali; altrimenti devono essere disapplicati dal giudice penale (ordinario), in quanto il giudice è soggetto soltanto alla legge (art. 101, comma 2, Cost.). E se dunque il provvedimento amministrativo non si conforma alla medesima non può rilevare nella causa da decidere.
Tale obiettivo è stato attuato dal provvedimento normativo mediante l’innesto di tre delitti: (i) il blocco stradale e ferroviario; (ii) la rivolta all’interno di un istituto penitenziario (art. 415-bis c.p.); (iii) la rivolta all’interno di una struttura di trattenimento per i rimpatri dei migranti e dei c.d. punti di crisi o hotspot (art. 14, comma 7.1., t.u. imm.).
Iniziando dal delitto di blocco stradale e ferroviario (art. 1-bis, comma 1, d.lgs. n. 66 del 1948), a seguito delle modifiche apportate dal decreto-sicurezza del 2025, abbiamo ora due sottofattispecie criminose di “resistenza passiva” che sostituiscono il previgente illecito amministrativo diversamente formulato.
La prima ipotesi delittuosa è del tutto irrealistica, al di fuori del sistema penale, perché punisce (con la reclusione fino a 1 mese o la multa fino a 300 euro) una “resistenza passiva” mediante il comportamento di una sola persona che col suo corpo ostruisce la strada, blocca il traffico; e attraverso questa “misera” condotta per il legislatore si causerebbe un’offesa al bene giuridico della libera circolazione delle strade ferrate e ordinarie.
Tale figura criminosa appare incostituzionale, in quanto si tratta di una mera disobbedienza, senza offesa al bene giuridico, una condotta che è carente di offensività in astratto, non essendo neppure astrattamente in grado di mettere in pericolo il bene tutelato.
L’impedimento alla libera circolazione sulle strade è altresì l’evento fenomenico che deve prodursi a seguito della condotta tipica (ostruire la strada con un blocco “personale”). Ma sulla scorta di una interpretazione teleologica della fattispecie, occorre che si determinino significativi ostacoli alla circolazione: e come può un solo corpo impedire in modo significativo la circolazione stradale o ferroviaria?
Il “vero reato” è la seconda sottofattispecie: il «fatto commesso da più persone riunite» (almeno tre persone), le quali impediscono la libera circolazione ostruendo la strada ordinaria o ferrata con il proprio corpo (da 6 mesi a 2 anni di reclusione). Proprio per questo, andrebbe qualificata come una autonoma figura delittuosa, e non già quale circostanza aggravante ad effetto speciale.
Anche qui siamo davanti a un diritto penale di mera disobbedienza, del tutto incostituzionale, perché criminalizza una fattispecie di semplice protesta (manifestazioni, ad es., come quelle dei gruppi ambientalisti), una resistenza passiva, la quale non ha nessuna capacità offensiva.
Il suggerimento al legislatore non può che essere nel futuro di eliminare radicalmente il reato di blocco stradale e ferroviario, poiché si tratta di una disposizione appartenente al c.d. diritto penale di mera disobbedienza; in totale in contraddizione rispetto ai principi di offensività, colpevolezza e proporzionalità garantiti dagli artt. 25 e 27 della Costituzione. Né pare esserci spazio qui per una interpretazione costituzionalmente adeguatrice delle disposizioni.
Unica nota positiva è che, in realtà, alcune vicende storiche sussumibili sotto il nuovo delitto erano già penalmente rilevanti ai sensi dell’art. 340 c.p., l’interruzione di pubblico servizio. Reato quest’ultimo che, avendo nell’incipit della fattispecie legale una clausola di sussidiarietà indeterminata (“fuori dai casi preveduti da particolari disposizioni di legge”), verrà ad essere assorbito dal reato di blocco stradale o ferroviario.
4. I delitti di rivolta in carcere e nelle strutture di trattenimento per i migranti
Per quanto concerne le altre forme di “resistenza passiva” – i delitti di rivolta in carcere (art. 415-bis c.p.) e nelle strutture di trattenimento per i migranti (centri di permanenza per i rimpatri, i CPR; i punti di crisi, gli hotspot; e non le strutture di trattenimento dei richiedenti asilo) (art. 14, comma 7.1., t.u. imm.) – contemplano certamente la resistenza inattiva, ma non ruotano totalmente attorno a questo concetto come invece succede per il blocco stradale e ferroviario.
In particolare, i nuovi delitti di rivolta contengono molteplici sottofattispecie: non solo le figure imperniate su condotte violente o minacciose di “resistenza attiva”, bensì appunto anche una di mera resistenza passiva all’esecuzione degli ordini impartiti. Seppure, va osservato che nel decreto-legge sicurezza 2025 – a differenza che nel disegno di legge “matrice” (approvato alla Camera il 18 settembre 2024, AC 1660) – il comportamento di resistenza passiva è collegato all’impedimento di atti dell’ufficio (o servizio) necessari per la gestione dell’ordine e della sicurezza.
Anche tali ultime ipotesi di resistenza passiva sono contrarie al diritto penale del “fatto commesso” garantito e imposto dall’art. 25, comma 2, Cost. Delitti di mera disubbidienza che violano i principi cardine del diritto penale: materialità, offensività e colpevolezza (artt. 25 e 27 Cost.).
In particolare, sembrerebbe prendersi in considerazione qui uno status: quello di persona sottoposta a restrizione nella sua libertà personale. Un pericoloso accostamento tra gli stranieri irregolari trattenuti presso un CPR (o un punto di crisi) e le persone detenute in carcere (sulla inidoneità dell’art. 14 t.u. imm. a definire in modo sufficientemente preciso quali siano i diritti delle persone trattenute nel periodo in cui sono private della libertà personale, che non soddisfa la riserva assoluta dell’art. 13, comma 2, Cost., cfr. in motivazione Corte cost. n. 96 del 2025).
Un trattamento penale più severo fondato su una qualità personale che deriva dal precedente compimento di atti del tutto estranei rispetto al fatto di reato contestato e non connesso alla condotta criminosa, introducendo una responsabilità penale c.d. d’autore, in violazione del principio di offensività (Corte cost, n. 116 del 2025, in tema di misure di prevenzione personale e guida senza patente).
Al riguardo, è noto che la giurisprudenza di legittimità non reputa configurabile il delitto di resistenza a pubblico ufficiale (art. 337 c.p.), quando la condotta si traduce in un mero atteggiamento di resistenza passiva (cfr. Cass., sez. VI, 13 gennaio 2015, n. 6069, CED, n. 262342 – 01; Cass., sez. VI, 6 novembre 2012, n. 10136/2013, ivi, n. 254764-01; Cass., sez. VI, 5 giugno 2008, n. 37352, ivi, n. 241187-01). E indicativamente, da ultimo, si è asserito che lo strattonare o il divincolarsi posti in essere da un soggetto onde impedire il proprio arresto integra il delitto de quo, ogni qualvolta quest’ultimo non si limiti a una mera opposizione passiva al compimento dell’atto del pubblico ufficiale, ma impieghi la forza per neutralizzarne l’azione e sottrarsi alla presa, nel tentativo di guadagnare la fuga (Cass., sez. I, 31 marzo 2022, n. 29614, ivi, n. 283376-01).
Anche in relazione alla causa di giustificazione dell’uso legittimo delle armi (art. 53 c.p.), la tradizionale opinione ritiene che una mera resistenza passiva non sia idonea a giustificare l’uso dell’arma da parte del pubblico ufficiale (cfr. Cass., sez. IV, 15 febbraio 1995, n. 2148).
Oltretutto, configura una violazione dei principi di proporzionalità della pena e di ragionevolezza equiparare le condotte violente e minacciose a quelle di mera resistenza passiva.
Anche qui parrebbe necessario abrogare tali nuove figure delittuose di resistenza passiva non in linea con i principi fondamentali della materia, e pertanto palesemente incostituzionali.
Un’ultima annotazione, sempre nei delitti di rivolta in carcere e nei centri di permanenza per migranti è prevista una figura di reato aggravato dall’evento: se dal “fatto di rivolta” scaturisce una lesione grave o gravissima o la morte “quale conseguenza non voluta”. Ancora una volta il legislatore ha impiegato questa anacronistica formulazione, che crea problemi di compatibilità con il principio di colpevolezza.
Non è chiaro se si tratta di un reato autonomo o di una circostanza aggravante, ma qui resta il fatto che il criterio di imputazione non può che essere la colpa “in concreto”, come hanno stabilito sia le Sezioni unite penali “Ronci” del 2009 sia in precedenza la Corte costituzionale nella sua giurisprudenza (cfr. sentenze, nn. 364/1988, 1085/1988, 322/2007).
Dunque, anche riguardo a tali sottofattispecie aggravate dall’evento, si tratta di ipotesi che non possono avere cittadinanza nel nostro attuale ordinamento, e devono essere eliminate perché incostituzionali. D’altronde abbiamo già nel sistema l’art. 586 c.p., una figura generale di «morte o lesioni come conseguenza di altro delitto»: ça suffit!
5. Qualche riflessione finale
In conclusione, riprendo quanto osservato all’inizio. Mi preoccupa, sotto il profilo politico-criminale, l’uso indiscriminato del diritto penale per finalità che non gli sono proprie: scoraggiare il dissenso pubblico, introdurre norme incriminatrici di mera disubbidienza, rendere più energica l’azione governativa e degli apparati di polizia.
Ma poi, dopo che il decreto-legge in materia di sicurezza è stato convertito in legge senza emendamenti (n. 80/2025), nel solco di un approccio democratico e costituzionale, sembra logico cercare di contribuire al dibattito per comprendere meglio ciò che non si allinea ai principi penali costituzionali e sovranazionali.
E se la disciplina del decreto sicurezza si pone oltre i limiti che la nostra Carta (e il diritto sovranazionale) consente alla discrezionalità del legislatore nelle scelte penali, occorre richiedere a gran voce l’invalidazione di tale diritto. Mentre, se non varca tali limiti, impiegare i principi costituzionali e sovranazionali in via interpretativa per adeguare il più possibile alla nostra Legge fondamentale (e al diritto sovranazionale) le nuove norme e renderle pienamente legittime, nonché conformare tale diritto alle categorie e alle strutture del sistema giuridico di riferimento.
Non vorrei, tuttavia, che l’attenzione della nostra dottrina e dell’opinione pubblica in tema di “panpenalismo” e di non-rispetto del principio di extrema ratio si concentrasse solo sul decreto sicurezza del 2025.
A me sembra, che insieme a tali fenomeni patologici, vada affrontato con decisione e rigore ciò che logicamente appare essere addirittura qui un prius: il principio costituzionale della riserva di legge che rimette al “soggetto-Parlamento” – il quale incarna la rappresentanza politica della Nazione – le scelte di politica-criminale. Al Parlamento, quale istituzione rappresentativa dell’intera comunità nazionale, è affidato dunque il compito di valutare se apprestare una sanzione penale e in quale misura per proteggere determinati beni (così da ultimo Corte cost., n. 95 del 2025).
In quest’ottica, una supplenza normativa come vera e propria fonte di diritto penale nel sistema sanzionatorio (e non solo) – anche quando abbia esiti in bonam partem – non può essere assegnata, come sta accadendo negli ultimi anni, all’opera (seppur meritoria) della Corte costituzionale, organo i cui componenti non sono eletti dai cittadini e in cui non risiede la sovranità popolare.
Come è noto, la Corte costituzionale sta compiendo una massiccia opera di rivisitazione del sistema sanzionatorio penale, soprattutto tramite l’introduzione delle cosiddette “valvole di sicurezza” per consentire al giudice di moderare la pena. Quest’ultime, per i “fatti di lieve entità”, limitano la pena fino a un terzo quando il minimo edittale è ritenuto troppo elevato. E ciò anche al di fuori di grandezze edittali di riferimento, così da adeguare la sanzione penale alla gravità del comportamento concreto del reo, facendo leva sul principio di rieducazione della pena, di proporzione e di individualizzazione del trattamento sanzionatorio.
Si pensi, ad esempio, alle pronunce della Corte cost. n. 120 del 2023, in tema di estorsione (art. 629 c.p.); Corte cost., n. 83 del 2025, in materia di deformazione della persona mediante lesione personale al viso (art. 583-quinquies c.p.); Corte cost., n. 86 del 2024 in tema di rapina impropria (art. 628, comma 2, c.p.); Corte cost. n. 244 del 2022, avente ad oggetto il reato militare di sabotaggio (art. 167, comma 1, c.p.m.p.). Ecco per tutte queste ipotesi, il Giudice delle leggi ha immesso nell’ordinamento penale una “valvola di sicurezza” al fine di permettere al giudice, nei casi lieve entità, di temperare la sanzione irrogata.
Senza dimenticare che per il delitto forse più presente nella prassi giudiziaria: il traffico illecito di stupefacenti “pesanti”, ex art. 73, comma 1, t.u. stup., la pena minima edittale della reclusione nella misura di 6 anni (anziché 8) è stata direttamente stabilita dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 40 del 2019, al di fuori di qualsiasi “rima obbligata”.
[1] Testo riveduto dell’audizione parlamentare in presenza del 22 aprile 2025 (Commissioni riunite I Affari costituzionali, e II Giustizia della Camera dei deputati su disegno di legge C. 2355).
