* Il testo costituisce la versione trascritta e rivista, senza note bibliografiche, della relazione tenuta al convegno “Prevenzione amministrativa e prevenzione penale. Ordine pubblico economico e garanzie individuali”, organizzato dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro il 18 giugno 2026, presso la Sala del Tricolore della Prefettura di Catanzaro, già pubblicato in Rassegna dell’Avvocatura dello Stato, 14 settembre 2026.
Abstract: Il contributo analizza l’istituto del controllo giudiziario volontario di cui all’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/2011 alla luce della recente pronuncia delle Sezioni Unite 2026 con cui si è richiesto ai fini della sua applicazione anche l’accertamento giudiziale della sussistenza di un’agevolazione mafiosa occasionale.
In particolare, si propone una lettura critica di tale soluzione ermeneutica che rischia di concedere il controllo giudiziario all’impresa che risulti per il giudice della prevenzione infiltrata e di negarlo a quella che paia non infiltrata, evidenziando come essa si fondi sulla impropria assimilazione funzionale del controllo volontario con il controllo prescrittivo e sulla estensione al primo dei presupposti del secondo. Si osserva, infatti, che il controllo volontario non è una misura restrittiva dei diritti del proposto come quello prescrittivo, bensì uno strumento di mitigazione degli effetti della misura amministrativa già disposta dal Prefetto (l’interdittiva antimafia) e di recupero dell’impresa all’economia legale.
Infine, si auspica un intervento della Corte costituzionale o del legislatore al fine di eliminare gli esiti irragionevoli che l’alternativa interpretativa scelta dalle Sezioni unite rischia di produrre.
The article examines the institution of voluntary judicial control (controllo giudiziario volontario) provided for by Article 34-bis, paragraph 6, of Legislative Decree No. 159/2011, in light of the recent 2026 judgment of the Joint Sections of the Italian Supreme Court of Cassation, which held that its application also requires a judicial finding of the existence of occasional mafia-related facilitation (agevolazione mafiosa occasionale).
The article critically assesses this interpretative approach, which risks allowing judicial control to be granted to an undertaking that the prevention court finds to be infiltrated by organised crime, while denying it to an undertaking that appears not to be infiltrated. It argues that this outcome derives from an improper functional assimilation of voluntary judicial control to mandatory judicial control and, consequently, from the extension to the former of the prerequisites applicable to the latter. Voluntary judicial control, in fact, does not constitute a restrictive measure affecting the rights of the person subject to prevention proceedings, as mandatory judicial control does; rather, it is intended to mitigate the effects of the administrative measure already imposed by the Prefect—namely, the anti-mafia interdiction—and to facilitate the undertaking’s recovery and return to the legitimate economy.
Finally, the article calls for intervention by the Constitutional Court or the legislature in order to eliminate the unreasonable outcomes that may result from the interpretative approach adopted by the Joint Sections.
1. È davvero stimolante e necessario ragionare sulle interdittive antimafia e sul controllo giudiziario volontario dopo il recentissimo deposito delle motivazioni dell’attesa e controversa decisione delle Sezioni Unite del giugno 2026.
Il sistema, infatti, ne esce ridefinito in modo non del tutto soddisfacente.
A tale riguardo, nel torno di tempo a disposizione, cercherò di fare qualche preliminare, velocissima, ma assolutamente necessaria, considerazione sul controllo giudiziario volontario di cui all’art. 34-bis, comma 6, del Codice antimafia, a cui già si è accennato nelle relazioni che mi hanno preceduto, allo scopo di delinearne genesi, natura e funzioni. Compiuta questa disamina introduttiva, andrò a soffermarmi sull’arresto delle Sezioni Unite del 2026 per illustrare i diversi principi di diritto in esso enunciati. Infine, proverò a evidenziarne le non poche (a mio avviso) criticità, alcune delle quali già efficacemente e acutamente tratteggiate dall’Avvocato distrettuale Apicella nella sua densa relazione introduttiva.
2. Il controllo giudiziario volontario viene introdotto nel nostro ordinamento circa dieci or sono, nel 2017, in un momento storico tanto vicino cronologicamente, quanto distante giuridicamente, in cui la prevenzione amministrativa antimafia presentava una fisionomia molto diversa da quella odierna ridefinita dalle riforme del 2021 sul contraddittorio e sulla prevenzione collaborativa e del 2025 sull’interdittiva c.d. temperata[1].
Avevamo davanti un sistema che si poteva sinteticamente definire monistico e inquisitorio. Monistico perché il legislatore (muovendosi ancora in una prospettiva bellico-giuridica nelle politiche di ‘lotta’ alla criminalità organizzata) aveva consegnato nelle mani dei Prefetti come strumento di contrasto più avanzato al variegato fenomeno dell’infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici e nell’economia legale la sola interdittiva antimafia, vale a dire un provvedimento cautelare, di carattere immediatamente ostracizzante e con effetti giuridici potenzialmente devastanti, sebbene le situazioni che ne legittimavano l’adozione erano estremamente eterogenee. Inquisitorio, poiché questo provvedimento incapacitante era adottato di regola in assenza di alcun contraddittorio endoprocedimentale, una volta che l’Unità Territoriale di Governo avesse accertato che, secondo “il più probabile che non”, le indagini svolte dal Gruppo Interforze lasciavano intravedere un eventuale tentativo di infiltrazione mafiosa nell’impresa.
Si determinava così un evidente paradosso, poiché i Prefetti, obtorto collo, avevano solo quella misura così drastica e potenzialmente ‘distruttiva’ di un’impresa, nonostante la sua natura giuridica teoricamente cautelare e temporanea, per contrastare tanto forme di infiltrazione più perniciose ascrivibili al genus criminologico della contiguità mafiosa c.d. compiacente, come, ad esempio, l’imprenditore condannato in primo grado per partecipazione mafiosa ai sensi dell’art. 416-bis cod. pen., di cui all’art. 84, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 159/2011 (rispetto alle quali la misura poteva apparire adeguata), quanto quelle riconducibili nell’opposta sottocategoria della contiguità mafiosa c.d. soggiacente, come, ad esempio, l’imprenditore vittima di estorsione aggravata dal metodo mafioso, che non aveva sporto denuncia, di cui all’art. 84, comma 4, lett. f), d.lgs. n. 159/2011 (in relazione alle quali sembrava decisamente eccessiva). Il tutto sempre inaudita altera parte, salvo quando, in presenza di situazioni particolarmente sfumate e dubbie, si decideva di convocare il proposto per consentirgli di formulare delle osservazioni difensive.
Il sistema, sul piano sostanziale, contemplava cioè una sola misura pur in presenza di situazioni sintomatiche plurali e tra loro completamente diverse; e, sul versante procedurale, relegava il contraddittorio ad eventualità residuale, la cui attivazione era rimessa alla sensibilità individuale del singolo Prefetto.
La misura così, spesso, finiva con il costituire, da un lato, un fulmine a ciel sereno per il destinatario che si trovava da un momento all’altro incapacitato ad avere rapporti con le pubbliche amministrazioni e sovente indotto in uno stato di enorme difficoltà economica prodromica al fallimento, con ripercussioni negative non secondarie sui lavoratori dipendenti, sui creditori e sulla collettività interessata alla erogazione del servizio gestito o alla esecuzione dell’opera appaltata; dall’altro, risultava essere un provvedimento che le Prefetture erano tenute ad adottare ‘malvolentieri’, consapevoli della sua non graduabilità rispetto al diverso grado di intensità del pericolo di infiltrazione mafiosa e della esiguità del compendio indiziario ritenuto ex lege sufficiente.
È davanti a questo contesto così particolare, in cui il contrasto anticipato alle infiltrazioni mafiose negli appalti pubblici e nelle attività implicanti rapporti con la pubblica amministrazione era ispirato a particolare rigore, che il legislatore ha concepito il controllo giudiziario volontario come una ‘valvola di sicurezza’ indispensabile per temperare e correggerne il volto potenzialmente iniquo, sproporzionato e irragionevole. Con questo istituto, infatti, non si è stravolto l’assetto delle misure di prevenzione amministrativa antimafia ed il procedimento per la loro adozione, ma si è semplicemente consentito di limitarne gli effetti giuridici immediatamente inabilitanti e potenzialmente esiziali per l’impresa e per i terzi ad essa collegati.
L’autorità amministrativa, difatti, resta la competente esclusiva nel verificare se difettino i requisiti minimi di affidabilità di un’impresa, inibendole, in caso negativo, ogni rapporto con il settore pubblico con un provvedimento cautelare dal contenuto istantaneamente incapacitante. Ma il destinatario della misura, dopo aver impugnato l’informativa antimafia dinanzi al TAR, può adire il Tribunale della prevenzione; può cioè fare ricorso presso il giudice ordinario per ottenere una sorta di ‘vigilanza giudiziaria prescrittiva’ di medio-lunga durata (fino ad un massimo di tre anni), durante la quale gli è consentito di riallacciare i contatti con la pubblica amministrazione e reintrodursi nell’economia legale e, al termine del periodo di osservazione e di self-cleaning, dopo una eventuale rivalutazione positiva della Prefettura, di tornare ad operare senza ulteriori vincoli.
Era una novità particolarmente interessante, perché, senza indebolire il sistema della prevenzione amministrativa antimafia, che in un ordinamento democratico costituisce (se ben ponderata) un presidio fondamentale e utilissimo della legalità, dell’economia del libero mercato, degli imprenditori onesti e degli interessi della collettività, riusciva a tenere finalmente nel giusto conto anche gli opposti interessi in gioco dei destinatari delle misure e dei soggetti ad essi collegati.
Per la prima volta, con il controllo volontario il legislatore mitiga il rigore potenzialmente demolitivo delle misure interdittive, nel tentativo di evitare compressioni eccessive e sproporzionate dei diritti fondamentali dei destinatari, segnatamente la libertà di iniziativa economica e il diritto di proprietà di cui agli artt. 41 e 42 Cost. e all’art. 1, Primo Protocollo Add. CEDU, evitando aggressioni sovradimensionate, come efficacemente ci è già stato detto dall’avvocato D’Ascia, e modellando un quadro complessivamente più equilibrato.
3. Da queste sintetiche premesse, si evince come il controllo volontario sia stato concepito per soddisfare esigenze del tutto condivisibili di allineamento di un settore della legislazione ordinaria antimafia, quello della prevenzione amministrativa, ai sovraordinati principi di ragionevolezza e proporzionalità, per evitare irriducibili tensioni con la Costituzione e la CEDU.
Tuttavia, nonostante le ottime intenzioni, questo istituto è nato gravato da una pesantissima ipoteca: la vaghezza della sua disciplina.
L’art. 34-bis, comma 6, del codice antimafia è stato redatto con una formulazione letterale davvero povera, per non dire diafana, trasparente, o forse ancor meglio: totalmente assente, perché il legislatore ha individuato come unico presupposto esplicito l’impugnativa dinanzi al TAR dell’interdittiva antimafia, rimettendo invece alla esclusiva e amplissima discrezionalità del giudice della prevenzione la decisione di concedere, su istanza di parte, il controllo volontario per mitigare gli effetti dell’interdittiva nelle more già impugnata.
Stando al tenore letterale della legge, infatti, il giudice accoglie la richiesta dell’interdetto “ove ne ricorrano i presupposti”.
Immediatamente, a causa della autoevidente mancanza di capacità denotativa di tale locuzione, si è posto l’interrogativo sul significato da attribuire alla ambigua formula “ove ne ricorrano i presupposti”.
3.1. In presenza di un testo dalla natura marcatamente anfibologica e foriero di interpretazioni anche completamente diverse si erano fisiologicamente formati due opposti indirizzi ermeneutici in dottrina e, soprattutto, in giurisprudenza.
Secondo un primo tipo di orientamento, quella locuzione doveva essere intesa come espressiva di un mero rinvio per relationem al comma 1 dello stesso art. 34-bis c.a.m. che disciplina il controllo giudiziario c.d. prescrittivo, sicché i presupposti applicativi delle due misure coincidevano per mutuazione.
Tuttavia, questa alternativa ermeneutica non teneva conto del fatto che le due disposizioni, pur collocate nello stesso identico articolo, e pur disciplinando due istituti nominalisticamente coincidenti, delineano, in realtà, istituti completamente diversi.
Il comma primo dell’art. 34-bis d.lgs. n. 159/2011 descrive una misura di prevenzione patrimoniale di tipo non ablativo, che si affianca in una progressione scalare decrescente alla confisca e all’amministrazione giudiziaria; adottabile su istanza di parte pubblica, il pubblico ministero; limitativa dei diritti fondamentali del proposto; applicabile, quindi, solo all’esito di un accertamento retrospettivo da parte del giudice della prevenzione dell’esistenza di situazioni rilevanti di pericolosità sociale.
Il comma sesto dell’art. 34-bis d.lgs. n. 159/2011 prevede, invece, un istituto diverso dalle misure di prevenzione miti, applicato su istanza di parte privata come un atto di volontaria giurisdizione; non foriero di limitazioni dei diritti del proposto, ma all’opposto, mitigatore degli effetti di una misura di prevenzione patrimoniale interdittiva già adottata in sede amministrativa; adottabile sulla base di un giudizio prognostico sulla futura bonificabilità dell’impresa. Richiedere anche ai fini della sua applicazione una nuova valutazione dei presupposti del comma 1 significherebbe richiedere al giudice una nuova verifica della sussistenza del requisito dell’infiltrazione mafiosa occasionale già apprezzato dal Prefetto al momento di adozione dell’interdittiva, con il paradosso (tollerato da questo orientamento) di arrivare a negare il controllo giudiziario volontario a quell’imprenditore che, sulla scorta delle nuove e differenti valutazioni del tribunale della prevenzione, sulla base di standard probatori più elevati, risultava non essere infiltrato dai gruppi criminali mafiosi e di concederlo, invece, a quello risultato effettivamente interessato da contatti occasionali.
L’altro orientamento sosteneva, invece, che questo tipo di locuzione aperta si prestasse a una lettura diversa, più coerente con la ratio dell’istituto, che è quella in precedenza segnalata di temperamento degli effetti dell’interdittiva già adottata in sede amministrativa e di bilanciamento del potere pubblico incapacitante con i contrapposti interessi privati dei destinatari.
Ai fini della sua applicazione doveva, quindi, essere compiuto un giudizio di tipo prevalentemente prognostico, teso a sondare la possibilità di recupero all’economia legale dell’impresa interdetta, senza rivalutare nuovamente la sussistenza effettiva di una forma di agevolazione mafiosa di natura occasionale. Tramite tale soluzione ermeneutica si puntava a preservare la continuità aziendale, che è un valore ispiratore di molti nuovi istituti giuridici che riguardano le attività economiche nel rispetto della loro utilità sociale per la collettività e per i terzi interessati – basti pensare per tutti al nuovo codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, entrato in vigore nel 2022, dove si è abbandonato il fallimento, istituto volto a estinguere l’impresa in stato di decozione, e si è puntato su procedure volontarie e concordate di risanamento –.
L’esito di questa differente rilettura della disposizione era quello di ammettere alla vigilanza prescrittiva giudiziaria sia le imprese realmente contaminate da rapporti occasionali con la criminalità organizzata, sia a fortiori quelle risultate nello scrutinio del giudice della prevenzione ‘sane’, in quanto ancor più facilmente in grado di riallacciare immediatamente rapporti con la pubblica amministrazione, di reinserirsi nel mercato e di essere recuperate all’esito del periodo di osservazione all’economia legale e di riorganizzazione virtuosa.
In presenza di questo marcato contrasto interpretativo, si è così reso necessario l’intervento delle Sezioni Unite che l’8 giugno 2026 si sono finalmente pronunciate accordando sostegno alla prima alternativa ermeneutica prospettata, nonostante l’ordinanza di rimessione fosse chiaramente indirizzata in senso opposto e nonostante l’articolata opinione contraria della Procura generale della Corte di Cassazione.
4. Il massimo organo nomofilattico, nella sua più autorevole composizione, ha infatti affermato che per il controllo giudiziario volontario il giudice della prevenzione deve operare non solo un vaglio di tipo prognostico e dinamico sul futuro risanamento ‘relazionale’ dell’impresa, ma deve anche compiere un preliminare e fondamentale giudizio di carattere retrospettivo e statico per ricostruire i fatti sintomatici e, quindi, l’effettiva sussistenza di un’agevolazione occasionale. Ragion per cui, se non riscontri alcun pericolo di infiltrazione e reputa l’impresa ‘pulita’, deve rigettare la richiesta; se, invece, ravvisa l’esistenza del rischio di infiltrazioni e considera, dunque, l’impresa ‘contaminata’, la accoglie, sospendendo temporaneamente gli effetti dell’informativa antimafia.
Per approdare a tale esito, la Corte effettua anche una serie di ulteriori rilievi preliminari sull’istituto in esame.
Innanzitutto, si premette che il controllo giudiziario volontario, insieme al controllo prescrittivo di cui all’art. 34-bis, comma 1, rappresentano un unico istituto giuridico, recte: un’unitaria misura di prevenzione patrimoniale non ablativa, con la stessa identica natura giuridica. Avendo la stessa natura giuridica di misure che incidono sui diritti fondamentali dei proposti comprimendoli in modo significativo, il giudice che le adotta deve effettuare la medesima valutazione garantista per la loro adozione e, quindi, procedere all’accertamento degli identici presupposti sintomatici di una pericolosità sociale. Ergo, il tribunale della prevenzione adito dall’istante deve per forza valutare, anche ai fini del controllo giudiziario volontario, la sussistenza del requisito dell’agevolazione mafiosa occasionale. Senza riscontro del pericolo concreto di tale situazione non si giustificherebbe l’intervento terapeutico-osservazionale del giudice della prevenzione, anzi, apparirebbe assurdo intervenire per curare un soggetto privo di alcuna patologia. Anche perché il giudice della prevenzione non è condizionato nelle sue valutazioni di tipo ‘dinamico’ da quelle di tipo ‘statico’ formulate dall’autorità amministrativa, difettando un rapporto di pregiudizialità-dipendenza del procedimento davanti al giudice ordinario rispetto a quello amministrativo.
In secondo luogo, le Sezioni unite ritengono che la valutazione effettuata in merito a tale requisito in sede giudiziaria, pur non producendo effetti automatici vincolanti sul versante amministrativo, debba incidere sulle decisioni delle prefetture sull’interdittiva antimafia da loro disposta. In particolare, le prefetture nelle valutazioni da compiere ai sensi dell’art. 91, comma 5, d.lgs. n. 159/2011 in sede di aggiornamento delle informazioni antimafia dovranno tener conto, in quanto ‘fatto nuovo’, della decisione del giudice della prevenzione di non accogliere l’istanza di controllo volontario per assenza del presupposto storico statico dell’infiltrazione e, tendenzialmente, ma non necessariamente, adeguare le loro precedenti deliberazioni di segno opposto.
5. La domanda che nasce spontanea è: ma questa decisione ha risolto tutti i problemi? Davvero le due misure sono species di un medesimo genus e condividono i presupposti applicativi? Davvero si deve vagliare anche ai fini del controllo giudiziario volontario il pericolo di contaminazione mafiosa? Davvero i Prefetti in sede di aggiornamento dell’informazione antimafia devono tener conto del diverso giudizio formulato su tale aspetto dal tribunale della prevenzione, revocando auspicabilmente la misura?
La risposta, a mio avviso, è altrettanto istintiva: non penso proprio.
La sentenza, invero, sembra destinata ad alimentare ancor più dubbi di quelli che mirava a risolvere.
In primo luogo, ragionando in termini concreti prima ancora che teorico-giuridici, graverà le già oberate Prefetture di ulteriore lavoro su una materia già di suo complessa, soprattutto grazie ai nuovi istituti che le vedono protagoniste attive e dinamiche del contrasto alle infiltrazioni mafiose degli appalti pubblici con la nuova misura amministrativa della prevenzione collaborativa ex art. 94-bis d.lgs. n. 159/2011, chiamandole a rivalutare ancora una volta i presupposti di un’interdittiva già adottata sulla base del medesimo compendio probatorio.
E poi ci saranno tanti risvolti pratici problematici per le imprese attinte da interdittive che vedranno il loro status giuridico oscillare continuamente tra l’incapacità e la capacità di avere rapporti di ogni tipo con le amministrazioni pubbliche.
Ma soprattutto questa soluzione ermeneutica pare riposare da un punto di vista giuridico su “piedi d’argilla”, fondandosi su argomenti non dirimenti, a partire dalla valorizzazione della lettera della legge e del criterio interpretativo letterale e storico.
La formula normativa, in realtà, non era assolutamente univoca; non imponeva al giudice del massimo organo nomofilattico di attribuirle per forza il significato ipotizzato, e cioè di rinvio integrale ai presupposti del controllo giudiziario prescrittivo di cui al primo comma dello stesso articolo.
“Ove ne ricorrano i presupposti” è, al contrario, una formulazione letterale incontrovertibilmente anfibia che, anzi, secondo me, dovrebbe essere interpretata in senso diametralmente opposto, facendo leva sul canone ermeneutico dell’ubi voluit dixit, ubi noluit tacuit.
Se infatti il legislatore avesse voluto effettivamente prevedere che nel caso del controllo giudiziario volontario si dovessero accertare i medesimi presupposti del comma 1, cosa avrebbe dovuto fare?
Quello che fa sempre in questi casi.
Vale a dire, avrebbe dovuto ripetere nel testo del comma 6 la loro enunciazione, oppure avrebbe dovuto espressamente rinviare ai presupposti indicati nel comma 1 del medesimo articolo.
Ed invece non lo ha fatto. E questo pare essere un argomento letterale già abbastanza indicativo.
Ma se ci si avvale nella ricostruzione dei presupposti del controllo volontario anche del criterio ermeneutico sistematico, la convinzione si rafforza ulteriormente.
Io invito a leggere nuovamente, con attenzione, le due disposizioni in materia di controllo giudiziario, comparando, cioè, il comma 1 in materia di controllo giudiziario prescrittivo, con il comma 6 relativo al controllo volontario.
Nel controllo giudiziario prescrittivo, che, come si è detto, rappresenta senza ombra di dubbio una misura di prevenzione patrimoniale mite di tipo giudiziario che si affianca in una progressione gradualistica proporzionata all’amministrazione giudiziaria di cui all’art. 34 d.lgs. n. 159/2011 e alla confisca di cui all’art. 24 il legislatore cosa ha fatto?
Ha fissato i presupposti della misura non ablativa per relationem, tramite cioè un rinvio esplicito al precedente art. 34 d.lgs. n. 159/2011, dicendo che, ove i presupposti per concedere l’amministrazione giudiziaria (l’agevolazione mafiosa) risultino di natura solamente occasionale e non stabile, si può applicare la misura in esame.
Ebbene se si fosse voluto seguire lo stesso tipo di ragionamento nella individuazione dei presupposti applicativi della misura del controllo giudiziario volontario, il legislatore lo avrebbe evidentemente fatto; ed invece, come appare evidente dal raffronto sinottico dei due testi, nel comma 6 dell’art. 34-bis d.lgs. n. 159/2011 non lo ha fatto.
Perché sposare allora una lettura di quella norma che non è vincolata dal dato testuale evidentemente indeterminato e aperto e non è condizionata da un dato sistematico incontrovertibile, anzi, espressivo di un esito ermeneutico opposto?
Peraltro, nessun altro criterio esegetico sembra autorizzare un esito simile: né l’argomento storico della voluntas legis richiamato nella parte motiva dalle Sezioni unite con un riferimento ai lavori preliminari della riforma del 2017, per la sua intrinseca debolezza e per la vaghezza inevitabile degli stessi; né l’argomento teleologico utilizzato in modo ancor più esplicito dalla Suprema Corte ad ulteriore supporto della decisione presa.
Le Sezioni unite ritengono infatti che la rivalutazione dell’infiltrazione mafiosa occasionale sarebbe imposta dallo scopo perseguito dal controllo giudiziario volontario: trattandosi di una misura di prevenzione che serve a rimuovere pericoli concreti di infiltrazioni mafiose nelle imprese, tali situazioni di rischio devono essere necessariamente riscontrate, diversamente si andrebbe contro la finalità dell’istituto, applicandolo in modo irragionevole ad imprese non pericolose e, quindi, non bisognose di alcun intervento terapeutico e di alcun percorso di riorganizzazione vigilata. Una misura di prevenzione in quanto ontologicamente sempre limitativa dei diritti dei proposti deve invece sempre essere basata sulla verifica giudiziaria di situazioni sintomatiche di agevolazioni mafiose occasionali; se difettano queste, non ha alcun senso adottarla essendo orientata, per l’appunto, alla loro rimozione.
Ma questo punto del ragionamento è fortemente contraddittorio.
Il senso dell’istituto del controllo giudiziario volontario di cui all’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/2011 non è affatto quello di introdurre una nuova misura di prevenzione, fortemente compressiva dei diritti del proposto, applicata su istanza di parte pubblica e, dunque, necessariamente subordinata al vaglio da parte del giudice della prevenzione delle situazioni sintomatiche di un’agevolazione mafiosa occasionale.
Senza scomodare i piani alti della dommatica o quelli esegetici della littera legis, è sufficiente parlare con qualunque imprenditore per convincersi esattamente del contrario.
Basta infatti chiedere al destinatario di un’interdittiva antimafia se l’istituto di cui all’art. 34-bis, comma 6, il controllo giudiziario volontario, si presenta ai suoi occhi come una misura limitativa dei suoi diritti fondamentali che deve necessariamente essere subordinata all’accorto vaglio dell’effettiva sussistenza dei tentativi di infiltrazione mafiosa, per evitare applicazioni per lui pregiudizievoli in loro assenza.
Sono assolutamente certo, senza timore di smentita alcuna, che nessuno dirà mai che si tratta di una misura drasticamente restrittiva dei suoi diritti fondamentali di iniziativa economica e di proprietà, ma esattamente all’opposto che è una misura che consente di farli riespandere. Il provvedimento che comprime i suoi diritti è infatti la misura di prevenzione amministrativa applicata dal Prefetto in sede di controlli antimafia. Non certo quello che in sede giudiziaria applica il controllo giudiziario su richiesta dell’interessato.
Ma d’altronde, se così non fosse, quale imprenditore avrebbe interesse ad adire il tribunale della prevenzione per farsi applicare su richiesta esplicita e volontaria una misura preventiva che ne comprime sensibilmente i diritti fondamentali?
Esattamente all’opposto, l’imprenditore attinto da un’interdittiva antimafia richiede al giudice della prevenzione la mitigazione dei suoi gravosissimi effetti nel frattempo già esplicati, dichiarandosi disponibile a sottoporsi alla sua supervisione, per un periodo che può essere addirittura triennale, in un articolato e oneroso percorso di bonifica, inclusivo anche della adozione di un Modello di organizzazione gestione e controllo ex d.lgs. n. 231/2001, che potrebbe concludersi con esito liberatorio, ma anche con esito negativo e, dunque, addirittura, con l’applicazione di misure di prevenzione giurisdizionali più severe.
Il controllo giudiziario volontario rappresenta chiaramente un beneficio per il destinatario di una misura preventiva amministrativa antimafia già disposta, nonché – non va mai dimenticato! – per tutti i soggetti ad esso collegati, come ilavoratori dipendenti, i creditori, i fornitori ecc. e, prima ancora, per la collettività interessata alla erogazione dei suoi servizi o alla prestazione delle sue attività.
Ed invece, seguendo il ragionamento della Corte di Cassazione, i giudici della prevenzione oggi sarebbero sempre tenuti ai fini dell’applicazione del controllo volontario richiesto dall’interessato a verificare l’esistenza del presupposto storico del pericolo delle infiltrazioni mafiose occasionali. Sicché, una volta eventualmente esclusa la sua sussistenza e rigettata la richiesta, i Prefetti che hanno adottato in precedenza l’interdittiva dovrebbero considerare come ‘fatto nuovo’ questo difforme giudizio negativo su tale aspetto e adeguare le proprie valutazioni alla luce dello stesso, oppure motivare diversamente sulla base di elementi ulteriori e diversi rispetto a quelli già considerati all’epoca dell’adozione dell’informativa negativa.
6. Ma dietro una decisione del genere sembra profilarsi – più che incontrovertibili elementi letterali o argomenti sistematici e teleologici – un conflitto tra poteri dello Stato, segnatamente tra il potere giudiziario e il potere esecutivo, in cui ciascuno sembra volere ribadire l’autonomia e la primazia del proprio sindacato rispetto all’altro. Dimenticando che nel fuoco amico tra poteri pubblici rischiano di soccombere i diritti fondamentali dei consociati che uno Stato democratico dovrebbe sempre tutelare in via prioritaria in ragione della impostazione personalistica della nostra Costituzione.
Detto altrimenti: nel suo ragionamento, la Corte di Cassazione a Sezioni unite pare perdere di vista un dato essenziale e, per guardare il dito, non osserva più la luna.
Sembra, invero, dimenticare che anche laddove si ritenesse che il pericolo di infiltrazione mafiosa occasionale dovesse essere nuovamente accertato dal tribunale della prevenzione, tale verifica verterebbe su dati eterogenei rispetto a quelli considerati dall’autorità amministrativa, sulla scorta di criteri di giudizio e di standard probatori completamente diversi.
Stando alla lettera della legge e, specificamente, ai sensi dell’articolo 84 del codice antimafia, l’autorità amministrativa dovrebbe compiere un giudizio volto ad accertare quello che si potrebbe definire “un fattoide”, vale a dire “eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa”. Non è tenuta a riscontrare l’effettiva sussistenza di un elemento oggettivo come l’infiltrazione mafiosa – comunque polisenso ed indeterminato, potenzialmente comprensivo di situazioni molto differenti in termini di pericolosità –, bensì a valutare un tentativo (oggettivo? Soggettivo? Idoneo? Univoco?) dello stesso e, addirittura, la sua mera eventualità.
Quindi, l’autorità amministrativa, quando coglie l’esistenza di un sentore lato, lontano, di rischio di contaminazione mafiosa di un’impresa può intervenire adottando un provvedimento di carattere cautelare e temporaneo di natura incapacitante, perché tenuta a tutelare i tanti interessi pubblico-statali potenzialmente a rischio.
E questo dato è valutato dal Prefetto secondo il parametro di giudizio debole del “più probabile che non”, seppure rafforzato di recente dalle precisazioni del Consiglio di Stato.
Ed è giusto così. Perché il Prefetto è chiamato ad esercitare un potere amministrativo che tende a revocare la fiducia all’imprenditore avvolto da ombre, anche solo accennate, su possibili contatti con la criminalità organizzata, precludendogli temporaneamente, fino ad una successiva rivalutazione dopo circa un anno, la possibilità di avere rapporti con lo Stato.
Nel giudizio di prevenzione dinanzi al giudice ordinario in cui si decide sul controllo giudiziario volontario, invece, la norma prevede ben altro, richiedendo (se si seguisse il ragionamento delle Sezioni unite) l’accertamento del pericolo concreto di infiltrazione mafiosa nell’impresa. Dunque, di un elemento molto più consistente e significativamente diverso.
L’eventuale tentativo di infiltrazione mafiosa richiesto ai fini dell’interdittiva è evidentemente un dato più leggero, meno pregnante, che legittima l’adozione di un potere preventivo-cautelare di tipo temporaneo e di natura discrezionale da parte dell’autorità amministrativa competente.
Il pericolo concreto di infiltrazione mafiosa solo occasionale richiesto secondo le Sezioni unite ai fini del controllo giudiziario anche volontario è, invece, dato ben più consistente (poiché di base dovrebbe essere il presupposto per applicare la misura di prevenzione giurisdizionale mite, su istanza di parte pubblica, in luogo dell’amministrazione giudiziaria o della confisca) e lo si accerta con un livello di profondità maggiore del ‘più probabile che non’, ancorché non corrispondente a quello preteso nel giudizio penale dalla regola probatoria dell’oltre ogni ragionevole dubbio, tramite, quindi, la verifica di gravi indizi.
E cosa può accadere, quindi, nella realtà, seguendo il ragionamento della Corte?
Che il giudice potrebbe ritenere che all’esito di un contraddittorio un poco più accurato rispetto a quello di prevenzione, sebbene non pieno come quello del processo penale, difetti la sussistenza di gravi indizi del fatto diverso, i.e. del pericolo concreto di infiltrazione mafiosa nell’impresa, o perché gli elementi dedotti in questa sede dal proposto esprimono una situazione distinta da quella osservata dal Prefetto, o perché quell’azienda ha già cambiato qualcosa rispetto al dato storico preso in considerazione ai fini dell’interdittiva, o perché non risultano sufficienti a concretizzare quella situazione sulla base del più alto standard probatorio richiesto.
Quindi, se i fatti accertati sono diversi, così come i criteri di giudizio seguiti, il Prefetto a cui ritorna il diverso giudizio negativo del tribunale della prevenzione sulla sussistenza dell’agevolazione mafiosa occasionale, come già affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 2022, non è assolutamente vincolato da quella decisione, perché deve rivalutare un’altra cosa, sulla base dei suoi standard, e quindi potrebbe arrivare pacificamente alla conclusione di ritenere che, pur non sussistendo la situazione pericolosa necessaria ad applicare una misura di prevenzione giudiziaria, continua a sussistere quella meno grave sufficiente a legittimare l’adozione di un’interdittiva e a far persistere la sfiducia della pubblica amministrazione nei suoi confronti.
L’esito nella realtà applicativa rischia di essere allora molto diverso da quello immaginato dalle Sezioni unite nella loro decisione, cioè di una sorta di onere di riconsiderazione da parte delle Prefetture dei loro difformi giudizi pregressi, portando al paradosso di lasciar sopravvivere gli effetti inabilitanti nei confronti dell’imprenditore considerato più ‘pulito’ dal giudice della prevenzione e di sospenderli per quello più opaco che si è accertato aver avuto rapporti occasionali con la criminalità organizzata.
Personalmente, questa vicenda dagli esiti così surreali ha fatto pensare a quel racconto di Kafka “Davanti alla legge” in cui si descrive un contadino fermo dinanzi alle porte metaforiche della legge, che non riesce mai a varcarle per la presenza di un enigmatico guardiano, esprimendo così in modo straordinariamente efficace l’incomprensibilità del diritto per l’uomo comune.
Più precisamente, fa immaginare una versione aggiornata del racconto di Kafka titolata “Davanti alla legge con un cesto di mele”, in cui il contadino è fermo dinanzi alle porte della legge con un cesto di frutti al cui interno c’è una mela marcia e dopo aver richiesto al guardiano di valutare l’eventuale diffusione del marciume, vede accolta la sua richiesta solo per le mele a diretto contatto, non per le altre. Con il paradosso che solo queste ultime saranno salvate, mentre le mele migliori, mai state a contatto con quella, saranno scartate, perché non sottoposte a verifica, in quanto mai esposte a rischio ‘contagio’.
È un esito irragionevole quello che discende dalla decisione della Suprema Corte: non si può pregiudicare l’impresa più sana e favorire l’impresa più contaminata e opaca che ha realmente avuto contatti più pregnanti con la criminalità organizzata. A maggior ragione quando le due imprese magari operino nello stesso settore, perché si permetterebbe alla seconda di riprendere le attività e i rapporti con la pubblica amministrazione mentre l’altra continuerebbe ad essere inabilitata, perdendo occasioni e possibilità rilevanti di lavoro.
7. La mia idea è che le Sezioni Unite, se davvero avessero ritenuto, come hanno fatto, che questa della rivalutazione dell’infiltrazione mafiosa era la sola alternativa ermeneutica percorribile, avrebbero dovuto per forza di cose compiere un ulteriore passo, sollevando questione di legittimità costituzionale dell’attuale disciplina in materia di controllo giudiziario volontario.
A nessuna disposizione può infatti essere attribuito, in presenza di un testo dal tenore letterale non univoco e in assenza di chiari indicatori sistematici e teleologici, un significato suscettibile di produrre esiti irragionevoli e sproporzionati in contrasto con la Costituzione.
Le alternative percorribili dalle Sezioni unite in quest’ottica erano due.
La prima possibilità prospettata in dottrina era quella di sollevare una questione di costituzionalità rispetto agli artt. 34-bis, commi 6 e 7, e 91, comma 5, del codice antimafia, nella parte in cui il loro carente coordinamento sistematico lascia esposta l’impresa ‘sana’, cui sia stato negato l’accesso al controllo per la radicale assenza di infiltrazioni mafiose, ai perduranti effetti inibitori dell’interdittiva prefettizia, per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost. a causa della sproporzionata compressione dell’iniziativa economica privata che si determina e degli esiti paradossali che qui si producono per l’impresa sana. Auspicando, dunque, che la Consulta dichiari incostituzionali queste previsioni nella parte in cui non prevedono, per il caso di diniego del controllo in virtù della ritenuta mancanza di qualsiasi infiltrazione mafiosa, l’immediata sospensione degli effetti del provvedimento inibitorio prefettizio e l’obbligo di rilascio di una informativa liberatoria, salva l’emersione medio tempore di nuovi (e differenti) fattori ostativi alla permanenza dell’impresa nella dimensione pubblica.
Questa opzione, però, non pare del tutto convincente, implicando un obbligo di rivalutazione per il Prefetto che, invece, a nostro avviso, come si è detto, non è previsto dalla legge, dal momento che il giudice non riconsidera le medesime situazioni da questi già apprezzate, ma è al più chiamato a valutare fatti diversi e più rilevanti con standard di giudizio più stringenti.
Peraltro, l’esito del controllo, come si è anticipato, potrebbe essere ben diverso da quello ‘allineato’ auspicato dalle Sezioni unite, con evidenti ricadute negative a cascata, anche per lo stesso Stato che, a causa dell’incertezza e dell’instabilità che si andrebbe a innescare nella gestione degli appalti e dei servizi pubblici perché l’assegnatario potrebbe continuamente variare, potrebbe non essere in grado di rispettare, nei tantissimi appalti pubblici in essere, i tempi ridotti imposti dal PNRR, nonché per la collettività che non potrebbe fare affidamento sulla prestazione o esecuzione tempestiva dei servizi o delle opere interessate.
La soluzione più ragionevolmente percorribile allora pareva essere (e pare ancora oggi essere) un’altra e, segnatamente, quella di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/2011 nella parte in cui stabilisce che il giudice accoglie la richiesta di controllo volontario genericamente “ove ne sussistano i presupposti” sempre per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost. e magari 117, comma 2, Cost., parametro interposto art. 1, Primo Prot. Add. CEDU, chiedendo alla Consulta di pronunciarsi con una sentenza manipolativa di tipo additivo in cui si specifichi “per la probabile bonifica”,oppure con una formula del genere “o anche quando non ravvisi un pericolo concreto di infiltrazione mafiosa”.
Con un intervento di questo tipo non si andrebbero a toccare i delicati rapporti tra potere amministrativo e potere giudiziario, ma si ribadirebbe, invece, la loro differenza, come peraltro più volte affermato dal Consiglio di Stato (Cons. St., ad. pl., 13 febbraio 2023, n. 6; Cons. St., sez. III, 21 ottobre 2022, n. 9021), esplicitando che i presupposti del controllo volontario non sono i medesimi del controllo prescrittivo e che non sono costituiti da accadimenti storici da accertare con un giudizio retrospettivo su una contaminazione mafiosa già avvenuta e ritenuta sufficiente per un’interdittiva in sede amministrativa, ma dalla futura probabilità di bonifica sulla scorta di un giudizio prognostico oggettivamente orientato, risolvendo così tutti i possibili rischi di trattamenti discriminatori e irragionevoli per le imprese ‘pulite’ prima segnalati che, finalmente, potrebbero veder accolta la loro istanza.
Anche perché il più contiene il meno. Se, cioè, è possibile formulare un giudizio di bonificabilità di un’impresa realmente infiltrata in modo occasionale, all’esito di un giudizio più pregnante come quello che conduce il tribunale della prevenzione, a fortiori è possibile formulare un giudizio di risanamento di un’impresa che è risultata infiltrata solo sulla base delle valutazioni, più elastiche e diverse, di un fatto meno grave, da parte del Prefetto.
La speranza è che dopo l’inazione delle Sezioni unite, si orientino in questa direzione i tribunali della prevenzione o le Sezioni semplici, anche perché vincolate a rispettare il precedente del massimo organo nomofilattico ai sensi dell’art. 618, comma 1-bis, c.p.p.
Solo così si potrebbe uscire dall’impasse causata dalla decisione in esame e restituire finalmente al sistema della prevenzione antimafia un volto razionale, in cui sono equilibratamente contemperate e bilanciate le esigenze pubbliche di contrasto alle infiltrazioni mafiose nell’economia legale con quelle privatistiche contrapposte, e parimenti rilevanti, della salvaguardia dei diritti dei destinatari diretti ed indiretti delle misure e della sopravvivenza dei complessi aziendali[2].
8. Nelle more, prima che un giudice della prevenzione decida di sollevare questione di legittimità costituzionale, l’altra alternativa percorribile per scongiurare gli esiti irragionevoli evidenziati potrebbe essere quella di una piena appropriazione da parte del Prefetto di questo tipo di prerogativa di mitigazione dell’intervento preventivo antimafia, attraverso il sempre più frequente impiego della misura amministrativa mite della prevenzione collaborativa introdotta nel 2021 nell’art. 94-bis del codice antimafia per i casi di agevolazione mafiosa occasionale.
Più in particolare, si potrebbe auspicare che progressivamente questa misura di tipo osservazionale-terapeutico, priva di effetti di incapacitazione giuridica immediata, sia usata come una sorta di misura cautelare, evitando così di entrare in modo troppo drastico e duro nell’impresa, con tutti gli effetti diretti e collaterali che ne discendono.
Attualmente, i dati sulla sua applicazione sono ancora molto disomogenei a livello territoriale, ma sono in costante crescita. I casi virtuosi di alte percentuali di applicazione della misura collaborativa riscontrati in alcune Prefetture potrebbero però rappresentare nel prossimo futuro un riferimento per le altre Prefetture.
Un’altra alternativa, la più opportuna di tutte, sarebbe quella di un intervento esplicito del legislatore volto a ritoccare il tenore letterale delle disposizioni che disciplinano il controllo giudiziario volontario, eliminando così espressamente ogni possibile dubbio sui suoi presupposti e, quindi, ogni esito applicativo contraddittorio e irragionevole.
Al momento non resta altro che attendere per comprendere quali traiettorie saranno seguite nel ‘diritto vivente’ al fine di scongiurare il verificarsi dei paradossi in precedenza evidenziati.
[1] Per approfondimenti sul sistema della prevenzione amministrativa e sull’istituto del controllo giudiziario, nonché per ulteriori indicazioni bibliografiche e giurisprudenziali in materia, sia consentito un sintetico rinvio ai nostri lavori G. Amarelli, a cura di, La prevenzione amministrativa antimafia, Torino, 2026; Id., Le Sezioni unite negano il controllo volontario in assenza di infiltrazione mafiosa: una soluzione costituzionalmente legittima?, in Cass. pen., 2026, 660 ss.
[2] Sulla assoluta necessità di operare un bilanciamento in questo ambito sia consentito rinviare al nostro Amarelli, Interdittive antimafia e «valori fondanti della democrazia»: il pericoloso equivoco da evitare, in Giust. ins., 16 luglio 2020.
Il controllo giudiziario volontario dopo le S.U. 2026: verso una questione di legittimità?*
* Il testo costituisce la versione trascritta e rivista, senza note bibliografiche, della relazione tenuta al convegno “Prevenzione amministrativa e prevenzione penale. Ordine pubblico economico e garanzie individuali”, organizzato dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catanzaro il 18 giugno 2026, presso la Sala del Tricolore della Prefettura di Catanzaro, già pubblicato in Rassegna dell’Avvocatura dello Stato, 14 settembre 2026.
Abstract: Il contributo analizza l’istituto del controllo giudiziario volontario di cui all’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/2011 alla luce della recente pronuncia delle Sezioni Unite 2026 con cui si è richiesto ai fini della sua applicazione anche l’accertamento giudiziale della sussistenza di un’agevolazione mafiosa occasionale.
In particolare, si propone una lettura critica di tale soluzione ermeneutica che rischia di concedere il controllo giudiziario all’impresa che risulti per il giudice della prevenzione infiltrata e di negarlo a quella che paia non infiltrata, evidenziando come essa si fondi sulla impropria assimilazione funzionale del controllo volontario con il controllo prescrittivo e sulla estensione al primo dei presupposti del secondo. Si osserva, infatti, che il controllo volontario non è una misura restrittiva dei diritti del proposto come quello prescrittivo, bensì uno strumento di mitigazione degli effetti della misura amministrativa già disposta dal Prefetto (l’interdittiva antimafia) e di recupero dell’impresa all’economia legale.
Infine, si auspica un intervento della Corte costituzionale o del legislatore al fine di eliminare gli esiti irragionevoli che l’alternativa interpretativa scelta dalle Sezioni unite rischia di produrre.
The article examines the institution of voluntary judicial control (controllo giudiziario volontario) provided for by Article 34-bis, paragraph 6, of Legislative Decree No. 159/2011, in light of the recent 2026 judgment of the Joint Sections of the Italian Supreme Court of Cassation, which held that its application also requires a judicial finding of the existence of occasional mafia-related facilitation (agevolazione mafiosa occasionale).
The article critically assesses this interpretative approach, which risks allowing judicial control to be granted to an undertaking that the prevention court finds to be infiltrated by organised crime, while denying it to an undertaking that appears not to be infiltrated. It argues that this outcome derives from an improper functional assimilation of voluntary judicial control to mandatory judicial control and, consequently, from the extension to the former of the prerequisites applicable to the latter. Voluntary judicial control, in fact, does not constitute a restrictive measure affecting the rights of the person subject to prevention proceedings, as mandatory judicial control does; rather, it is intended to mitigate the effects of the administrative measure already imposed by the Prefect—namely, the anti-mafia interdiction—and to facilitate the undertaking’s recovery and return to the legitimate economy.
Finally, the article calls for intervention by the Constitutional Court or the legislature in order to eliminate the unreasonable outcomes that may result from the interpretative approach adopted by the Joint Sections.
1. È davvero stimolante e necessario ragionare sulle interdittive antimafia e sul controllo giudiziario volontario dopo il recentissimo deposito delle motivazioni dell’attesa e controversa decisione delle Sezioni Unite del giugno 2026.
Il sistema, infatti, ne esce ridefinito in modo non del tutto soddisfacente.
A tale riguardo, nel torno di tempo a disposizione, cercherò di fare qualche preliminare, velocissima, ma assolutamente necessaria, considerazione sul controllo giudiziario volontario di cui all’art. 34-bis, comma 6, del Codice antimafia, a cui già si è accennato nelle relazioni che mi hanno preceduto, allo scopo di delinearne genesi, natura e funzioni. Compiuta questa disamina introduttiva, andrò a soffermarmi sull’arresto delle Sezioni Unite del 2026 per illustrare i diversi principi di diritto in esso enunciati. Infine, proverò a evidenziarne le non poche (a mio avviso) criticità, alcune delle quali già efficacemente e acutamente tratteggiate dall’Avvocato distrettuale Apicella nella sua densa relazione introduttiva.
2. Il controllo giudiziario volontario viene introdotto nel nostro ordinamento circa dieci or sono, nel 2017, in un momento storico tanto vicino cronologicamente, quanto distante giuridicamente, in cui la prevenzione amministrativa antimafia presentava una fisionomia molto diversa da quella odierna ridefinita dalle riforme del 2021 sul contraddittorio e sulla prevenzione collaborativa e del 2025 sull’interdittiva c.d. temperata[1].
Avevamo davanti un sistema che si poteva sinteticamente definire monistico e inquisitorio. Monistico perché il legislatore (muovendosi ancora in una prospettiva bellico-giuridica nelle politiche di ‘lotta’ alla criminalità organizzata) aveva consegnato nelle mani dei Prefetti come strumento di contrasto più avanzato al variegato fenomeno dell’infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici e nell’economia legale la sola interdittiva antimafia, vale a dire un provvedimento cautelare, di carattere immediatamente ostracizzante e con effetti giuridici potenzialmente devastanti, sebbene le situazioni che ne legittimavano l’adozione erano estremamente eterogenee. Inquisitorio, poiché questo provvedimento incapacitante era adottato di regola in assenza di alcun contraddittorio endoprocedimentale, una volta che l’Unità Territoriale di Governo avesse accertato che, secondo “il più probabile che non”, le indagini svolte dal Gruppo Interforze lasciavano intravedere un eventuale tentativo di infiltrazione mafiosa nell’impresa.
Si determinava così un evidente paradosso, poiché i Prefetti, obtorto collo, avevano solo quella misura così drastica e potenzialmente ‘distruttiva’ di un’impresa, nonostante la sua natura giuridica teoricamente cautelare e temporanea, per contrastare tanto forme di infiltrazione più perniciose ascrivibili al genus criminologico della contiguità mafiosa c.d. compiacente, come, ad esempio, l’imprenditore condannato in primo grado per partecipazione mafiosa ai sensi dell’art. 416-bis cod. pen., di cui all’art. 84, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 159/2011 (rispetto alle quali la misura poteva apparire adeguata), quanto quelle riconducibili nell’opposta sottocategoria della contiguità mafiosa c.d. soggiacente, come, ad esempio, l’imprenditore vittima di estorsione aggravata dal metodo mafioso, che non aveva sporto denuncia, di cui all’art. 84, comma 4, lett. f), d.lgs. n. 159/2011 (in relazione alle quali sembrava decisamente eccessiva). Il tutto sempre inaudita altera parte, salvo quando, in presenza di situazioni particolarmente sfumate e dubbie, si decideva di convocare il proposto per consentirgli di formulare delle osservazioni difensive.
Il sistema, sul piano sostanziale, contemplava cioè una sola misura pur in presenza di situazioni sintomatiche plurali e tra loro completamente diverse; e, sul versante procedurale, relegava il contraddittorio ad eventualità residuale, la cui attivazione era rimessa alla sensibilità individuale del singolo Prefetto.
La misura così, spesso, finiva con il costituire, da un lato, un fulmine a ciel sereno per il destinatario che si trovava da un momento all’altro incapacitato ad avere rapporti con le pubbliche amministrazioni e sovente indotto in uno stato di enorme difficoltà economica prodromica al fallimento, con ripercussioni negative non secondarie sui lavoratori dipendenti, sui creditori e sulla collettività interessata alla erogazione del servizio gestito o alla esecuzione dell’opera appaltata; dall’altro, risultava essere un provvedimento che le Prefetture erano tenute ad adottare ‘malvolentieri’, consapevoli della sua non graduabilità rispetto al diverso grado di intensità del pericolo di infiltrazione mafiosa e della esiguità del compendio indiziario ritenuto ex lege sufficiente.
È davanti a questo contesto così particolare, in cui il contrasto anticipato alle infiltrazioni mafiose negli appalti pubblici e nelle attività implicanti rapporti con la pubblica amministrazione era ispirato a particolare rigore, che il legislatore ha concepito il controllo giudiziario volontario come una ‘valvola di sicurezza’ indispensabile per temperare e correggerne il volto potenzialmente iniquo, sproporzionato e irragionevole. Con questo istituto, infatti, non si è stravolto l’assetto delle misure di prevenzione amministrativa antimafia ed il procedimento per la loro adozione, ma si è semplicemente consentito di limitarne gli effetti giuridici immediatamente inabilitanti e potenzialmente esiziali per l’impresa e per i terzi ad essa collegati.
L’autorità amministrativa, difatti, resta la competente esclusiva nel verificare se difettino i requisiti minimi di affidabilità di un’impresa, inibendole, in caso negativo, ogni rapporto con il settore pubblico con un provvedimento cautelare dal contenuto istantaneamente incapacitante. Ma il destinatario della misura, dopo aver impugnato l’informativa antimafia dinanzi al TAR, può adire il Tribunale della prevenzione; può cioè fare ricorso presso il giudice ordinario per ottenere una sorta di ‘vigilanza giudiziaria prescrittiva’ di medio-lunga durata (fino ad un massimo di tre anni), durante la quale gli è consentito di riallacciare i contatti con la pubblica amministrazione e reintrodursi nell’economia legale e, al termine del periodo di osservazione e di self-cleaning, dopo una eventuale rivalutazione positiva della Prefettura, di tornare ad operare senza ulteriori vincoli.
Era una novità particolarmente interessante, perché, senza indebolire il sistema della prevenzione amministrativa antimafia, che in un ordinamento democratico costituisce (se ben ponderata) un presidio fondamentale e utilissimo della legalità, dell’economia del libero mercato, degli imprenditori onesti e degli interessi della collettività, riusciva a tenere finalmente nel giusto conto anche gli opposti interessi in gioco dei destinatari delle misure e dei soggetti ad essi collegati.
Per la prima volta, con il controllo volontario il legislatore mitiga il rigore potenzialmente demolitivo delle misure interdittive, nel tentativo di evitare compressioni eccessive e sproporzionate dei diritti fondamentali dei destinatari, segnatamente la libertà di iniziativa economica e il diritto di proprietà di cui agli artt. 41 e 42 Cost. e all’art. 1, Primo Protocollo Add. CEDU, evitando aggressioni sovradimensionate, come efficacemente ci è già stato detto dall’avvocato D’Ascia, e modellando un quadro complessivamente più equilibrato.
3. Da queste sintetiche premesse, si evince come il controllo volontario sia stato concepito per soddisfare esigenze del tutto condivisibili di allineamento di un settore della legislazione ordinaria antimafia, quello della prevenzione amministrativa, ai sovraordinati principi di ragionevolezza e proporzionalità, per evitare irriducibili tensioni con la Costituzione e la CEDU.
Tuttavia, nonostante le ottime intenzioni, questo istituto è nato gravato da una pesantissima ipoteca: la vaghezza della sua disciplina.
L’art. 34-bis, comma 6, del codice antimafia è stato redatto con una formulazione letterale davvero povera, per non dire diafana, trasparente, o forse ancor meglio: totalmente assente, perché il legislatore ha individuato come unico presupposto esplicito l’impugnativa dinanzi al TAR dell’interdittiva antimafia, rimettendo invece alla esclusiva e amplissima discrezionalità del giudice della prevenzione la decisione di concedere, su istanza di parte, il controllo volontario per mitigare gli effetti dell’interdittiva nelle more già impugnata.
Stando al tenore letterale della legge, infatti, il giudice accoglie la richiesta dell’interdetto “ove ne ricorrano i presupposti”.
Immediatamente, a causa della autoevidente mancanza di capacità denotativa di tale locuzione, si è posto l’interrogativo sul significato da attribuire alla ambigua formula “ove ne ricorrano i presupposti”.
3.1. In presenza di un testo dalla natura marcatamente anfibologica e foriero di interpretazioni anche completamente diverse si erano fisiologicamente formati due opposti indirizzi ermeneutici in dottrina e, soprattutto, in giurisprudenza.
Secondo un primo tipo di orientamento, quella locuzione doveva essere intesa come espressiva di un mero rinvio per relationem al comma 1 dello stesso art. 34-bis c.a.m. che disciplina il controllo giudiziario c.d. prescrittivo, sicché i presupposti applicativi delle due misure coincidevano per mutuazione.
Tuttavia, questa alternativa ermeneutica non teneva conto del fatto che le due disposizioni, pur collocate nello stesso identico articolo, e pur disciplinando due istituti nominalisticamente coincidenti, delineano, in realtà, istituti completamente diversi.
Il comma primo dell’art. 34-bis d.lgs. n. 159/2011 descrive una misura di prevenzione patrimoniale di tipo non ablativo, che si affianca in una progressione scalare decrescente alla confisca e all’amministrazione giudiziaria; adottabile su istanza di parte pubblica, il pubblico ministero; limitativa dei diritti fondamentali del proposto; applicabile, quindi, solo all’esito di un accertamento retrospettivo da parte del giudice della prevenzione dell’esistenza di situazioni rilevanti di pericolosità sociale.
Il comma sesto dell’art. 34-bis d.lgs. n. 159/2011 prevede, invece, un istituto diverso dalle misure di prevenzione miti, applicato su istanza di parte privata come un atto di volontaria giurisdizione; non foriero di limitazioni dei diritti del proposto, ma all’opposto, mitigatore degli effetti di una misura di prevenzione patrimoniale interdittiva già adottata in sede amministrativa; adottabile sulla base di un giudizio prognostico sulla futura bonificabilità dell’impresa. Richiedere anche ai fini della sua applicazione una nuova valutazione dei presupposti del comma 1 significherebbe richiedere al giudice una nuova verifica della sussistenza del requisito dell’infiltrazione mafiosa occasionale già apprezzato dal Prefetto al momento di adozione dell’interdittiva, con il paradosso (tollerato da questo orientamento) di arrivare a negare il controllo giudiziario volontario a quell’imprenditore che, sulla scorta delle nuove e differenti valutazioni del tribunale della prevenzione, sulla base di standard probatori più elevati, risultava non essere infiltrato dai gruppi criminali mafiosi e di concederlo, invece, a quello risultato effettivamente interessato da contatti occasionali.
L’altro orientamento sosteneva, invece, che questo tipo di locuzione aperta si prestasse a una lettura diversa, più coerente con la ratio dell’istituto, che è quella in precedenza segnalata di temperamento degli effetti dell’interdittiva già adottata in sede amministrativa e di bilanciamento del potere pubblico incapacitante con i contrapposti interessi privati dei destinatari.
Ai fini della sua applicazione doveva, quindi, essere compiuto un giudizio di tipo prevalentemente prognostico, teso a sondare la possibilità di recupero all’economia legale dell’impresa interdetta, senza rivalutare nuovamente la sussistenza effettiva di una forma di agevolazione mafiosa di natura occasionale. Tramite tale soluzione ermeneutica si puntava a preservare la continuità aziendale, che è un valore ispiratore di molti nuovi istituti giuridici che riguardano le attività economiche nel rispetto della loro utilità sociale per la collettività e per i terzi interessati – basti pensare per tutti al nuovo codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, entrato in vigore nel 2022, dove si è abbandonato il fallimento, istituto volto a estinguere l’impresa in stato di decozione, e si è puntato su procedure volontarie e concordate di risanamento –.
L’esito di questa differente rilettura della disposizione era quello di ammettere alla vigilanza prescrittiva giudiziaria sia le imprese realmente contaminate da rapporti occasionali con la criminalità organizzata, sia a fortiori quelle risultate nello scrutinio del giudice della prevenzione ‘sane’, in quanto ancor più facilmente in grado di riallacciare immediatamente rapporti con la pubblica amministrazione, di reinserirsi nel mercato e di essere recuperate all’esito del periodo di osservazione all’economia legale e di riorganizzazione virtuosa.
In presenza di questo marcato contrasto interpretativo, si è così reso necessario l’intervento delle Sezioni Unite che l’8 giugno 2026 si sono finalmente pronunciate accordando sostegno alla prima alternativa ermeneutica prospettata, nonostante l’ordinanza di rimessione fosse chiaramente indirizzata in senso opposto e nonostante l’articolata opinione contraria della Procura generale della Corte di Cassazione.
4. Il massimo organo nomofilattico, nella sua più autorevole composizione, ha infatti affermato che per il controllo giudiziario volontario il giudice della prevenzione deve operare non solo un vaglio di tipo prognostico e dinamico sul futuro risanamento ‘relazionale’ dell’impresa, ma deve anche compiere un preliminare e fondamentale giudizio di carattere retrospettivo e statico per ricostruire i fatti sintomatici e, quindi, l’effettiva sussistenza di un’agevolazione occasionale. Ragion per cui, se non riscontri alcun pericolo di infiltrazione e reputa l’impresa ‘pulita’, deve rigettare la richiesta; se, invece, ravvisa l’esistenza del rischio di infiltrazioni e considera, dunque, l’impresa ‘contaminata’, la accoglie, sospendendo temporaneamente gli effetti dell’informativa antimafia.
Per approdare a tale esito, la Corte effettua anche una serie di ulteriori rilievi preliminari sull’istituto in esame.
Innanzitutto, si premette che il controllo giudiziario volontario, insieme al controllo prescrittivo di cui all’art. 34-bis, comma 1, rappresentano un unico istituto giuridico, recte: un’unitaria misura di prevenzione patrimoniale non ablativa, con la stessa identica natura giuridica. Avendo la stessa natura giuridica di misure che incidono sui diritti fondamentali dei proposti comprimendoli in modo significativo, il giudice che le adotta deve effettuare la medesima valutazione garantista per la loro adozione e, quindi, procedere all’accertamento degli identici presupposti sintomatici di una pericolosità sociale. Ergo, il tribunale della prevenzione adito dall’istante deve per forza valutare, anche ai fini del controllo giudiziario volontario, la sussistenza del requisito dell’agevolazione mafiosa occasionale. Senza riscontro del pericolo concreto di tale situazione non si giustificherebbe l’intervento terapeutico-osservazionale del giudice della prevenzione, anzi, apparirebbe assurdo intervenire per curare un soggetto privo di alcuna patologia. Anche perché il giudice della prevenzione non è condizionato nelle sue valutazioni di tipo ‘dinamico’ da quelle di tipo ‘statico’ formulate dall’autorità amministrativa, difettando un rapporto di pregiudizialità-dipendenza del procedimento davanti al giudice ordinario rispetto a quello amministrativo.
In secondo luogo, le Sezioni unite ritengono che la valutazione effettuata in merito a tale requisito in sede giudiziaria, pur non producendo effetti automatici vincolanti sul versante amministrativo, debba incidere sulle decisioni delle prefetture sull’interdittiva antimafia da loro disposta. In particolare, le prefetture nelle valutazioni da compiere ai sensi dell’art. 91, comma 5, d.lgs. n. 159/2011 in sede di aggiornamento delle informazioni antimafia dovranno tener conto, in quanto ‘fatto nuovo’, della decisione del giudice della prevenzione di non accogliere l’istanza di controllo volontario per assenza del presupposto storico statico dell’infiltrazione e, tendenzialmente, ma non necessariamente, adeguare le loro precedenti deliberazioni di segno opposto.
5. La domanda che nasce spontanea è: ma questa decisione ha risolto tutti i problemi? Davvero le due misure sono species di un medesimo genus e condividono i presupposti applicativi? Davvero si deve vagliare anche ai fini del controllo giudiziario volontario il pericolo di contaminazione mafiosa? Davvero i Prefetti in sede di aggiornamento dell’informazione antimafia devono tener conto del diverso giudizio formulato su tale aspetto dal tribunale della prevenzione, revocando auspicabilmente la misura?
La risposta, a mio avviso, è altrettanto istintiva: non penso proprio.
La sentenza, invero, sembra destinata ad alimentare ancor più dubbi di quelli che mirava a risolvere.
In primo luogo, ragionando in termini concreti prima ancora che teorico-giuridici, graverà le già oberate Prefetture di ulteriore lavoro su una materia già di suo complessa, soprattutto grazie ai nuovi istituti che le vedono protagoniste attive e dinamiche del contrasto alle infiltrazioni mafiose degli appalti pubblici con la nuova misura amministrativa della prevenzione collaborativa ex art. 94-bis d.lgs. n. 159/2011, chiamandole a rivalutare ancora una volta i presupposti di un’interdittiva già adottata sulla base del medesimo compendio probatorio.
E poi ci saranno tanti risvolti pratici problematici per le imprese attinte da interdittive che vedranno il loro status giuridico oscillare continuamente tra l’incapacità e la capacità di avere rapporti di ogni tipo con le amministrazioni pubbliche.
Ma soprattutto questa soluzione ermeneutica pare riposare da un punto di vista giuridico su “piedi d’argilla”, fondandosi su argomenti non dirimenti, a partire dalla valorizzazione della lettera della legge e del criterio interpretativo letterale e storico.
La formula normativa, in realtà, non era assolutamente univoca; non imponeva al giudice del massimo organo nomofilattico di attribuirle per forza il significato ipotizzato, e cioè di rinvio integrale ai presupposti del controllo giudiziario prescrittivo di cui al primo comma dello stesso articolo.
“Ove ne ricorrano i presupposti” è, al contrario, una formulazione letterale incontrovertibilmente anfibia che, anzi, secondo me, dovrebbe essere interpretata in senso diametralmente opposto, facendo leva sul canone ermeneutico dell’ubi voluit dixit, ubi noluit tacuit.
Se infatti il legislatore avesse voluto effettivamente prevedere che nel caso del controllo giudiziario volontario si dovessero accertare i medesimi presupposti del comma 1, cosa avrebbe dovuto fare?
Quello che fa sempre in questi casi.
Vale a dire, avrebbe dovuto ripetere nel testo del comma 6 la loro enunciazione, oppure avrebbe dovuto espressamente rinviare ai presupposti indicati nel comma 1 del medesimo articolo.
Ed invece non lo ha fatto. E questo pare essere un argomento letterale già abbastanza indicativo.
Ma se ci si avvale nella ricostruzione dei presupposti del controllo volontario anche del criterio ermeneutico sistematico, la convinzione si rafforza ulteriormente.
Io invito a leggere nuovamente, con attenzione, le due disposizioni in materia di controllo giudiziario, comparando, cioè, il comma 1 in materia di controllo giudiziario prescrittivo, con il comma 6 relativo al controllo volontario.
Nel controllo giudiziario prescrittivo, che, come si è detto, rappresenta senza ombra di dubbio una misura di prevenzione patrimoniale mite di tipo giudiziario che si affianca in una progressione gradualistica proporzionata all’amministrazione giudiziaria di cui all’art. 34 d.lgs. n. 159/2011 e alla confisca di cui all’art. 24 il legislatore cosa ha fatto?
Ha fissato i presupposti della misura non ablativa per relationem, tramite cioè un rinvio esplicito al precedente art. 34 d.lgs. n. 159/2011, dicendo che, ove i presupposti per concedere l’amministrazione giudiziaria (l’agevolazione mafiosa) risultino di natura solamente occasionale e non stabile, si può applicare la misura in esame.
Ebbene se si fosse voluto seguire lo stesso tipo di ragionamento nella individuazione dei presupposti applicativi della misura del controllo giudiziario volontario, il legislatore lo avrebbe evidentemente fatto; ed invece, come appare evidente dal raffronto sinottico dei due testi, nel comma 6 dell’art. 34-bis d.lgs. n. 159/2011 non lo ha fatto.
Perché sposare allora una lettura di quella norma che non è vincolata dal dato testuale evidentemente indeterminato e aperto e non è condizionata da un dato sistematico incontrovertibile, anzi, espressivo di un esito ermeneutico opposto?
Peraltro, nessun altro criterio esegetico sembra autorizzare un esito simile: né l’argomento storico della voluntas legis richiamato nella parte motiva dalle Sezioni unite con un riferimento ai lavori preliminari della riforma del 2017, per la sua intrinseca debolezza e per la vaghezza inevitabile degli stessi; né l’argomento teleologico utilizzato in modo ancor più esplicito dalla Suprema Corte ad ulteriore supporto della decisione presa.
Le Sezioni unite ritengono infatti che la rivalutazione dell’infiltrazione mafiosa occasionale sarebbe imposta dallo scopo perseguito dal controllo giudiziario volontario: trattandosi di una misura di prevenzione che serve a rimuovere pericoli concreti di infiltrazioni mafiose nelle imprese, tali situazioni di rischio devono essere necessariamente riscontrate, diversamente si andrebbe contro la finalità dell’istituto, applicandolo in modo irragionevole ad imprese non pericolose e, quindi, non bisognose di alcun intervento terapeutico e di alcun percorso di riorganizzazione vigilata. Una misura di prevenzione in quanto ontologicamente sempre limitativa dei diritti dei proposti deve invece sempre essere basata sulla verifica giudiziaria di situazioni sintomatiche di agevolazioni mafiose occasionali; se difettano queste, non ha alcun senso adottarla essendo orientata, per l’appunto, alla loro rimozione.
Ma questo punto del ragionamento è fortemente contraddittorio.
Il senso dell’istituto del controllo giudiziario volontario di cui all’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/2011 non è affatto quello di introdurre una nuova misura di prevenzione, fortemente compressiva dei diritti del proposto, applicata su istanza di parte pubblica e, dunque, necessariamente subordinata al vaglio da parte del giudice della prevenzione delle situazioni sintomatiche di un’agevolazione mafiosa occasionale.
Senza scomodare i piani alti della dommatica o quelli esegetici della littera legis, è sufficiente parlare con qualunque imprenditore per convincersi esattamente del contrario.
Basta infatti chiedere al destinatario di un’interdittiva antimafia se l’istituto di cui all’art. 34-bis, comma 6, il controllo giudiziario volontario, si presenta ai suoi occhi come una misura limitativa dei suoi diritti fondamentali che deve necessariamente essere subordinata all’accorto vaglio dell’effettiva sussistenza dei tentativi di infiltrazione mafiosa, per evitare applicazioni per lui pregiudizievoli in loro assenza.
Sono assolutamente certo, senza timore di smentita alcuna, che nessuno dirà mai che si tratta di una misura drasticamente restrittiva dei suoi diritti fondamentali di iniziativa economica e di proprietà, ma esattamente all’opposto che è una misura che consente di farli riespandere. Il provvedimento che comprime i suoi diritti è infatti la misura di prevenzione amministrativa applicata dal Prefetto in sede di controlli antimafia. Non certo quello che in sede giudiziaria applica il controllo giudiziario su richiesta dell’interessato.
Ma d’altronde, se così non fosse, quale imprenditore avrebbe interesse ad adire il tribunale della prevenzione per farsi applicare su richiesta esplicita e volontaria una misura preventiva che ne comprime sensibilmente i diritti fondamentali?
Esattamente all’opposto, l’imprenditore attinto da un’interdittiva antimafia richiede al giudice della prevenzione la mitigazione dei suoi gravosissimi effetti nel frattempo già esplicati, dichiarandosi disponibile a sottoporsi alla sua supervisione, per un periodo che può essere addirittura triennale, in un articolato e oneroso percorso di bonifica, inclusivo anche della adozione di un Modello di organizzazione gestione e controllo ex d.lgs. n. 231/2001, che potrebbe concludersi con esito liberatorio, ma anche con esito negativo e, dunque, addirittura, con l’applicazione di misure di prevenzione giurisdizionali più severe.
Il controllo giudiziario volontario rappresenta chiaramente un beneficio per il destinatario di una misura preventiva amministrativa antimafia già disposta, nonché – non va mai dimenticato! – per tutti i soggetti ad esso collegati, come ilavoratori dipendenti, i creditori, i fornitori ecc. e, prima ancora, per la collettività interessata alla erogazione dei suoi servizi o alla prestazione delle sue attività.
Ed invece, seguendo il ragionamento della Corte di Cassazione, i giudici della prevenzione oggi sarebbero sempre tenuti ai fini dell’applicazione del controllo volontario richiesto dall’interessato a verificare l’esistenza del presupposto storico del pericolo delle infiltrazioni mafiose occasionali. Sicché, una volta eventualmente esclusa la sua sussistenza e rigettata la richiesta, i Prefetti che hanno adottato in precedenza l’interdittiva dovrebbero considerare come ‘fatto nuovo’ questo difforme giudizio negativo su tale aspetto e adeguare le proprie valutazioni alla luce dello stesso, oppure motivare diversamente sulla base di elementi ulteriori e diversi rispetto a quelli già considerati all’epoca dell’adozione dell’informativa negativa.
6. Ma dietro una decisione del genere sembra profilarsi – più che incontrovertibili elementi letterali o argomenti sistematici e teleologici – un conflitto tra poteri dello Stato, segnatamente tra il potere giudiziario e il potere esecutivo, in cui ciascuno sembra volere ribadire l’autonomia e la primazia del proprio sindacato rispetto all’altro. Dimenticando che nel fuoco amico tra poteri pubblici rischiano di soccombere i diritti fondamentali dei consociati che uno Stato democratico dovrebbe sempre tutelare in via prioritaria in ragione della impostazione personalistica della nostra Costituzione.
Detto altrimenti: nel suo ragionamento, la Corte di Cassazione a Sezioni unite pare perdere di vista un dato essenziale e, per guardare il dito, non osserva più la luna.
Sembra, invero, dimenticare che anche laddove si ritenesse che il pericolo di infiltrazione mafiosa occasionale dovesse essere nuovamente accertato dal tribunale della prevenzione, tale verifica verterebbe su dati eterogenei rispetto a quelli considerati dall’autorità amministrativa, sulla scorta di criteri di giudizio e di standard probatori completamente diversi.
Stando alla lettera della legge e, specificamente, ai sensi dell’articolo 84 del codice antimafia, l’autorità amministrativa dovrebbe compiere un giudizio volto ad accertare quello che si potrebbe definire “un fattoide”, vale a dire “eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa”. Non è tenuta a riscontrare l’effettiva sussistenza di un elemento oggettivo come l’infiltrazione mafiosa – comunque polisenso ed indeterminato, potenzialmente comprensivo di situazioni molto differenti in termini di pericolosità –, bensì a valutare un tentativo (oggettivo? Soggettivo? Idoneo? Univoco?) dello stesso e, addirittura, la sua mera eventualità.
Quindi, l’autorità amministrativa, quando coglie l’esistenza di un sentore lato, lontano, di rischio di contaminazione mafiosa di un’impresa può intervenire adottando un provvedimento di carattere cautelare e temporaneo di natura incapacitante, perché tenuta a tutelare i tanti interessi pubblico-statali potenzialmente a rischio.
E questo dato è valutato dal Prefetto secondo il parametro di giudizio debole del “più probabile che non”, seppure rafforzato di recente dalle precisazioni del Consiglio di Stato.
Ed è giusto così. Perché il Prefetto è chiamato ad esercitare un potere amministrativo che tende a revocare la fiducia all’imprenditore avvolto da ombre, anche solo accennate, su possibili contatti con la criminalità organizzata, precludendogli temporaneamente, fino ad una successiva rivalutazione dopo circa un anno, la possibilità di avere rapporti con lo Stato.
Nel giudizio di prevenzione dinanzi al giudice ordinario in cui si decide sul controllo giudiziario volontario, invece, la norma prevede ben altro, richiedendo (se si seguisse il ragionamento delle Sezioni unite) l’accertamento del pericolo concreto di infiltrazione mafiosa nell’impresa. Dunque, di un elemento molto più consistente e significativamente diverso.
L’eventuale tentativo di infiltrazione mafiosa richiesto ai fini dell’interdittiva è evidentemente un dato più leggero, meno pregnante, che legittima l’adozione di un potere preventivo-cautelare di tipo temporaneo e di natura discrezionale da parte dell’autorità amministrativa competente.
Il pericolo concreto di infiltrazione mafiosa solo occasionale richiesto secondo le Sezioni unite ai fini del controllo giudiziario anche volontario è, invece, dato ben più consistente (poiché di base dovrebbe essere il presupposto per applicare la misura di prevenzione giurisdizionale mite, su istanza di parte pubblica, in luogo dell’amministrazione giudiziaria o della confisca) e lo si accerta con un livello di profondità maggiore del ‘più probabile che non’, ancorché non corrispondente a quello preteso nel giudizio penale dalla regola probatoria dell’oltre ogni ragionevole dubbio, tramite, quindi, la verifica di gravi indizi.
E cosa può accadere, quindi, nella realtà, seguendo il ragionamento della Corte?
Che il giudice potrebbe ritenere che all’esito di un contraddittorio un poco più accurato rispetto a quello di prevenzione, sebbene non pieno come quello del processo penale, difetti la sussistenza di gravi indizi del fatto diverso, i.e. del pericolo concreto di infiltrazione mafiosa nell’impresa, o perché gli elementi dedotti in questa sede dal proposto esprimono una situazione distinta da quella osservata dal Prefetto, o perché quell’azienda ha già cambiato qualcosa rispetto al dato storico preso in considerazione ai fini dell’interdittiva, o perché non risultano sufficienti a concretizzare quella situazione sulla base del più alto standard probatorio richiesto.
Quindi, se i fatti accertati sono diversi, così come i criteri di giudizio seguiti, il Prefetto a cui ritorna il diverso giudizio negativo del tribunale della prevenzione sulla sussistenza dell’agevolazione mafiosa occasionale, come già affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 2022, non è assolutamente vincolato da quella decisione, perché deve rivalutare un’altra cosa, sulla base dei suoi standard, e quindi potrebbe arrivare pacificamente alla conclusione di ritenere che, pur non sussistendo la situazione pericolosa necessaria ad applicare una misura di prevenzione giudiziaria, continua a sussistere quella meno grave sufficiente a legittimare l’adozione di un’interdittiva e a far persistere la sfiducia della pubblica amministrazione nei suoi confronti.
L’esito nella realtà applicativa rischia di essere allora molto diverso da quello immaginato dalle Sezioni unite nella loro decisione, cioè di una sorta di onere di riconsiderazione da parte delle Prefetture dei loro difformi giudizi pregressi, portando al paradosso di lasciar sopravvivere gli effetti inabilitanti nei confronti dell’imprenditore considerato più ‘pulito’ dal giudice della prevenzione e di sospenderli per quello più opaco che si è accertato aver avuto rapporti occasionali con la criminalità organizzata.
Personalmente, questa vicenda dagli esiti così surreali ha fatto pensare a quel racconto di Kafka “Davanti alla legge” in cui si descrive un contadino fermo dinanzi alle porte metaforiche della legge, che non riesce mai a varcarle per la presenza di un enigmatico guardiano, esprimendo così in modo straordinariamente efficace l’incomprensibilità del diritto per l’uomo comune.
Più precisamente, fa immaginare una versione aggiornata del racconto di Kafka titolata “Davanti alla legge con un cesto di mele”, in cui il contadino è fermo dinanzi alle porte della legge con un cesto di frutti al cui interno c’è una mela marcia e dopo aver richiesto al guardiano di valutare l’eventuale diffusione del marciume, vede accolta la sua richiesta solo per le mele a diretto contatto, non per le altre. Con il paradosso che solo queste ultime saranno salvate, mentre le mele migliori, mai state a contatto con quella, saranno scartate, perché non sottoposte a verifica, in quanto mai esposte a rischio ‘contagio’.
È un esito irragionevole quello che discende dalla decisione della Suprema Corte: non si può pregiudicare l’impresa più sana e favorire l’impresa più contaminata e opaca che ha realmente avuto contatti più pregnanti con la criminalità organizzata. A maggior ragione quando le due imprese magari operino nello stesso settore, perché si permetterebbe alla seconda di riprendere le attività e i rapporti con la pubblica amministrazione mentre l’altra continuerebbe ad essere inabilitata, perdendo occasioni e possibilità rilevanti di lavoro.
7. La mia idea è che le Sezioni Unite, se davvero avessero ritenuto, come hanno fatto, che questa della rivalutazione dell’infiltrazione mafiosa era la sola alternativa ermeneutica percorribile, avrebbero dovuto per forza di cose compiere un ulteriore passo, sollevando questione di legittimità costituzionale dell’attuale disciplina in materia di controllo giudiziario volontario.
A nessuna disposizione può infatti essere attribuito, in presenza di un testo dal tenore letterale non univoco e in assenza di chiari indicatori sistematici e teleologici, un significato suscettibile di produrre esiti irragionevoli e sproporzionati in contrasto con la Costituzione.
Le alternative percorribili dalle Sezioni unite in quest’ottica erano due.
La prima possibilità prospettata in dottrina era quella di sollevare una questione di costituzionalità rispetto agli artt. 34-bis, commi 6 e 7, e 91, comma 5, del codice antimafia, nella parte in cui il loro carente coordinamento sistematico lascia esposta l’impresa ‘sana’, cui sia stato negato l’accesso al controllo per la radicale assenza di infiltrazioni mafiose, ai perduranti effetti inibitori dell’interdittiva prefettizia, per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost. a causa della sproporzionata compressione dell’iniziativa economica privata che si determina e degli esiti paradossali che qui si producono per l’impresa sana. Auspicando, dunque, che la Consulta dichiari incostituzionali queste previsioni nella parte in cui non prevedono, per il caso di diniego del controllo in virtù della ritenuta mancanza di qualsiasi infiltrazione mafiosa, l’immediata sospensione degli effetti del provvedimento inibitorio prefettizio e l’obbligo di rilascio di una informativa liberatoria, salva l’emersione medio tempore di nuovi (e differenti) fattori ostativi alla permanenza dell’impresa nella dimensione pubblica.
Questa opzione, però, non pare del tutto convincente, implicando un obbligo di rivalutazione per il Prefetto che, invece, a nostro avviso, come si è detto, non è previsto dalla legge, dal momento che il giudice non riconsidera le medesime situazioni da questi già apprezzate, ma è al più chiamato a valutare fatti diversi e più rilevanti con standard di giudizio più stringenti.
Peraltro, l’esito del controllo, come si è anticipato, potrebbe essere ben diverso da quello ‘allineato’ auspicato dalle Sezioni unite, con evidenti ricadute negative a cascata, anche per lo stesso Stato che, a causa dell’incertezza e dell’instabilità che si andrebbe a innescare nella gestione degli appalti e dei servizi pubblici perché l’assegnatario potrebbe continuamente variare, potrebbe non essere in grado di rispettare, nei tantissimi appalti pubblici in essere, i tempi ridotti imposti dal PNRR, nonché per la collettività che non potrebbe fare affidamento sulla prestazione o esecuzione tempestiva dei servizi o delle opere interessate.
La soluzione più ragionevolmente percorribile allora pareva essere (e pare ancora oggi essere) un’altra e, segnatamente, quella di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/2011 nella parte in cui stabilisce che il giudice accoglie la richiesta di controllo volontario genericamente “ove ne sussistano i presupposti” sempre per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost. e magari 117, comma 2, Cost., parametro interposto art. 1, Primo Prot. Add. CEDU, chiedendo alla Consulta di pronunciarsi con una sentenza manipolativa di tipo additivo in cui si specifichi “per la probabile bonifica”,oppure con una formula del genere “o anche quando non ravvisi un pericolo concreto di infiltrazione mafiosa”.
Con un intervento di questo tipo non si andrebbero a toccare i delicati rapporti tra potere amministrativo e potere giudiziario, ma si ribadirebbe, invece, la loro differenza, come peraltro più volte affermato dal Consiglio di Stato (Cons. St., ad. pl., 13 febbraio 2023, n. 6; Cons. St., sez. III, 21 ottobre 2022, n. 9021), esplicitando che i presupposti del controllo volontario non sono i medesimi del controllo prescrittivo e che non sono costituiti da accadimenti storici da accertare con un giudizio retrospettivo su una contaminazione mafiosa già avvenuta e ritenuta sufficiente per un’interdittiva in sede amministrativa, ma dalla futura probabilità di bonifica sulla scorta di un giudizio prognostico oggettivamente orientato, risolvendo così tutti i possibili rischi di trattamenti discriminatori e irragionevoli per le imprese ‘pulite’ prima segnalati che, finalmente, potrebbero veder accolta la loro istanza.
Anche perché il più contiene il meno. Se, cioè, è possibile formulare un giudizio di bonificabilità di un’impresa realmente infiltrata in modo occasionale, all’esito di un giudizio più pregnante come quello che conduce il tribunale della prevenzione, a fortiori è possibile formulare un giudizio di risanamento di un’impresa che è risultata infiltrata solo sulla base delle valutazioni, più elastiche e diverse, di un fatto meno grave, da parte del Prefetto.
La speranza è che dopo l’inazione delle Sezioni unite, si orientino in questa direzione i tribunali della prevenzione o le Sezioni semplici, anche perché vincolate a rispettare il precedente del massimo organo nomofilattico ai sensi dell’art. 618, comma 1-bis, c.p.p.
Solo così si potrebbe uscire dall’impasse causata dalla decisione in esame e restituire finalmente al sistema della prevenzione antimafia un volto razionale, in cui sono equilibratamente contemperate e bilanciate le esigenze pubbliche di contrasto alle infiltrazioni mafiose nell’economia legale con quelle privatistiche contrapposte, e parimenti rilevanti, della salvaguardia dei diritti dei destinatari diretti ed indiretti delle misure e della sopravvivenza dei complessi aziendali[2].
8. Nelle more, prima che un giudice della prevenzione decida di sollevare questione di legittimità costituzionale, l’altra alternativa percorribile per scongiurare gli esiti irragionevoli evidenziati potrebbe essere quella di una piena appropriazione da parte del Prefetto di questo tipo di prerogativa di mitigazione dell’intervento preventivo antimafia, attraverso il sempre più frequente impiego della misura amministrativa mite della prevenzione collaborativa introdotta nel 2021 nell’art. 94-bis del codice antimafia per i casi di agevolazione mafiosa occasionale.
Più in particolare, si potrebbe auspicare che progressivamente questa misura di tipo osservazionale-terapeutico, priva di effetti di incapacitazione giuridica immediata, sia usata come una sorta di misura cautelare, evitando così di entrare in modo troppo drastico e duro nell’impresa, con tutti gli effetti diretti e collaterali che ne discendono.
Attualmente, i dati sulla sua applicazione sono ancora molto disomogenei a livello territoriale, ma sono in costante crescita. I casi virtuosi di alte percentuali di applicazione della misura collaborativa riscontrati in alcune Prefetture potrebbero però rappresentare nel prossimo futuro un riferimento per le altre Prefetture.
Un’altra alternativa, la più opportuna di tutte, sarebbe quella di un intervento esplicito del legislatore volto a ritoccare il tenore letterale delle disposizioni che disciplinano il controllo giudiziario volontario, eliminando così espressamente ogni possibile dubbio sui suoi presupposti e, quindi, ogni esito applicativo contraddittorio e irragionevole.
Al momento non resta altro che attendere per comprendere quali traiettorie saranno seguite nel ‘diritto vivente’ al fine di scongiurare il verificarsi dei paradossi in precedenza evidenziati.
[1] Per approfondimenti sul sistema della prevenzione amministrativa e sull’istituto del controllo giudiziario, nonché per ulteriori indicazioni bibliografiche e giurisprudenziali in materia, sia consentito un sintetico rinvio ai nostri lavori G. Amarelli, a cura di, La prevenzione amministrativa antimafia, Torino, 2026; Id., Le Sezioni unite negano il controllo volontario in assenza di infiltrazione mafiosa: una soluzione costituzionalmente legittima?, in Cass. pen., 2026, 660 ss.
[2] Sulla assoluta necessità di operare un bilanciamento in questo ambito sia consentito rinviare al nostro Amarelli, Interdittive antimafia e «valori fondanti della democrazia»: il pericoloso equivoco da evitare, in Giust. ins., 16 luglio 2020.
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